VĮ Lietuvos automobilių kelių direkcijai

2022-12-20

Į 2022-12-01

Nr. 4S-1164

Nr. 3S-2675

Pirkimo* pavadinimas, numeris (jeigu skelbtas), pirkimo paskelbimo (kvietimo pateikti paraišką/pasiūlymą) data/sutarties pavadinimas, data, numeris

Sutartis bei Papildomi susitarimai tarp Perkančiosios organizacijos ir AB „Kelių priežiūra“ dėl privalomų kelių priežiūros darbų (pavedimų) vykdymo

Pirkimo vykdymo/sutarties sudarymo teisinis pagrindas

Sutartis bei Papildomi susitarimai sudaryti netaikant Įstatymo (redakcijos: 1) nuo 2020 m. rugpjūčio 1 d. iki 2021 m. lapkričio 30 d.; 2) nuo 2021 m. gruodžio 4 d. iki 2021 m. gruodžio 31 d.; 3) nuo 2022 m. liepos 12 d. iki 2022 m. gruodžio 31 d.) reikalavimų

Pirkimo rūšis pagal vertės ribas ir pirkimo būdas

 –

Planuota (nenurodoma, jeigu pirkimas vertinamas iki vokų su pasiūlymais atplėšimo procedūros) ir faktinė pirkimo/sutarties vertė Eur be PVM

 –

Tiekėjas/koncesijos dalyvis/koncesininkas, juridinio asmens (su kuriuo sudaryta sutartis) kodas

 AB „Kelių priežiūra“

Pirkimo/sutarties vertinimo apimtys/etapas

Išsamus vertinimas po Sutarties ir Papildomų susitarimų sudarymo

Jei pirkimas finansuojamas Europos Sąjungos lėšomis – projekto pavadinimas, projektą administruojanti institucija

 –

Jei dėl pirkimo/sutarties vyksta teismo procesas, nurodyti ieškinio (skundo) dalyką, bylos šalių pavadinimus, ar taikomos laikinosios apsaugos priemonės, teisminio nagrinėjimo stadiją:

 –

1.

Įstatymo 17 straipsnio 1[1] ir 3[2] dalys

Perkančioji organizacija su AB „Kelių priežiūra“ sudarė Sutartį bei Papildomus susitarimus dėl privalomų kelių priežiūros darbų (pavedimų) vykdymo. Sutarties 1.1 papunktyje nustatyta, kad: „Bendrovė įsipareigoja šioje Sutartyje nustatytomis sąlygomis ir tvarka atlikti privalomuosius (nuolatinius ir periodinius) kelių priežiūros darbus (užduotis) pagal nustatytus konkrečių kelių priežiūros lygius, nurodytus priede Nr. 1, bei specialiuosius pavedimus (toliau kartu – Pavedimai), o LAKD įsipareigoja mokėti už tinkamai ir laiku atliktus Pavedimus, neviršydama Bendrovei šiam tikslui skirtos Kelių priežiūros ir plėtros programos lėšų sumos, nustatytos Kelių priežiūros ir plėtros programos finansavimo lėšų naudojimo einamųjų metų sąmatoje, patvirtintoje Lietuvos Respublikos Vyriausybės, šioje Sutartyje nustatytomis sąlygomis ir tvarka“. Papildomais susitarimais Perkančioji organizacija su AB „Kelių priežiūra“ sulygo dėl tam tikrų Sutarties nuostatų pakeitimų, priedų išdėstymo nauja redakcija, papildymo naujais priedais bei Sutarties pratęsimo.

Tarnyba paprašė[3] Perkančiosios organizacijos pateikti pagrindimą (konkrečiai nurodant, kokia Įstatyme įtvirtinta išimtimi remiamasi, taip pat – kitų įstatymų ar norminių teisės aktų nuostatas, kuriomis grindžiama Perkančiosios organizacijos pozicija) dėl pirmiau nurodytų darbų įsigijimo netaikant Įstatymo nuostatų, t. y. nevykdant viešojo pirkimo. Perkančioji organizacija nurodė^[4], kad: „<...> Pavedimo sutartis ir papildomi susitarimai sudaryti ir vykdomi vadovaujantis galiojančių teisės aktų reikalavimais: 1) 1999 m. birželio 9 d. Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimu Nr. 757 „Dėl valstybinės reikšmės automobilių kelių sąrašo patvirtinimo“ patvirtintas valstybinės reikšmės kelių sąrašas; 2) Lietuvos Respublikos kelių įstatymo (toliau – Kelių įstatymas) 5 straipsnio 3 dalyje įtvirtinta, kad Kelių direkcija atlieka valstybinės reikšmės kelių projektavimo, tiesimo, statybos, rekonstravimo, taisymo (remonto) ir priežiūros darbų užsakovo funkcijas. To paties straipsnio 6 dalyje reglamentuota, kad: ,,Kelių projektavimo, tiesimo, statybos, rekonstravimo ir taisymo (remonto) darbai vykdomi Viešųjų pirkimų įstatymo ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka. Keliai gali būti tiesiami ar rekonstruojami koncesiniais pagrindais“. Pažymėtina, jog Kelių įstatyme nėra nuostatų, įpareigojančių valstybinės reikšmės kelių priežiūros darbus įsigyti Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatyme nustatyta tvarka; 3) Pagal Lietuvos Respublikos kelių priežiūros ir plėtros programos finansavimo įstatymo 9 straipsnio 1 dalies 1, 4 ir 7 punktus, Kelių priežiūros ir plėtros programos lėšos turi būti skiriamos ir valstybinės reikšmės kelių tinkle esantiems keliams, tiltams, viadukams, estakadoms, tuneliams, dviračių takams prižiūrėti. Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimu tvirtinamose Kelių priežiūros ir plėtros programos finansavimo lėšų naudojimo sąmatose (Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2020 m. sausio 29 d. nutarimas Nr. 74, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2021 m. vasario 17 d. nutarimas Nr. 102, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2022 m. vasario 23 d. nutarimas Nr. 141) numatyta lėšų suma, skirta valstybės valdomai akcinei bendrovei ,,Kelių priežiūra“ už valstybinės reikšmės kelių priežiūros darbų vykdymą. Vadovaujantis Pavedimo sutartimi ir papildomais susitarimais, akcinės bendrovės ,,Kelių priežiūra“ veiklos sąnaudos apskaitomos atskirai pagal veiklų kategorijas – veiklos kategoriją pagal Pavedimo sutartį atskiriant nuo komercinės veiklos kategorijos. Taigi, akcinė bendrovė „Kelių priežiūra“ neturi pranašumo tose rinkose, kuriose ji konkuruoja su kitais juridiniais subjektais. Kelių direkcija pažymi, kad valstybinės reikšmės kelių priežiūra –  nuolatiniai ir periodiniai darbai, siekiant užtikrinti saugų eismą ir numatytą kelio ir jo statinių naudojimo laiką. Atsižvelgiant į tai, kad valstybinės reikšmės automobilių keliai yra priskirti prie nacionaliniam saugumui užtikrinti strateginę reikšmę turinčios infrastruktūros (Lietuvos Respublikos nacionaliniam saugumui užtikrinti svarbių objektų apsaugos įstatymo 4 priedas), ypatingai svarbu užtikrinti nuolatinę ir nepertraukiamą valstybinės reikšmės kelių priežiūrą“.

Pažymėtina, jog Lietuvos Respublikos kelių įstatymo (toliau – Kelių įstatymas) 5 straipsnio 3 dalies 1 punkte nustatyta, kad VĮ Lietuvos automobilių kelių direkcija atlieka valstybinės reikšmės kelių projektavimo, tiesimo, statybos, rekonstravimo, taisymo (remonto) ir priežiūros darbų užsakovo funkcijas. Pirmiau nurodyto straipsnio 6 dalyje įtvirtinta, jog: „kelių projektavimo, tiesimo, statybos, rekonstravimo ir taisymo (remonto) darbai vykdomi Viešųjų pirkimų įstatymo ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka“. Nors pastarojoje nuostatoje nepaminėti valstybinės reikšmės kelių priežiūros darbai, Tarnybos vertinimu, vien ši aplinkybė nesudaro pagrindo teigti, kad šios kategorijos darbai galėtų būti įsigyjami ne Įstatymo nustatyta tvarka. Be to, Kelių įstatymo 5 straipsnio 6 dalyje nėra nustatoma tokios kategorijos darbams išimtys netaikyti Įstatymo nuostatas.

Papildomai pažymėtina, jog Įstatymo 1 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta, kad šis Įstatymas reglamentuoja viešųjų pirkimų valdymo ir atlikimo tvarką, įskaitant viešojo pirkimo-pardavimo sutarčių vykdymą ir ginčų sprendimo tvarką, nustato viešųjų pirkimų subjektų teises, pareigas ir atsakomybę, o I skyriaus trečiajame skirsnyje aptarti atvejai, kuomet šis įstatymas netaikomas. Šiame kontekste Tarnyba pažymi, kad išimčių sąrašas į Įstatymo nuostatas yra perkeltas iš 2014 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2014/24/ES dėl viešųjų pirkimų, kuria panaikinama Direktyva 2004/18/EB (OL 2014 L 94, p. 65), t. y. Įstatyme įtvirtintas baigtinis sąrašas atvejų, kai perkančiosios organizacijos vykdomiems pirkimams nėra taikomos Įstatymo normos. Atkreiptinas dėmesys, kad šių atvejų tarpe nėra paminėti nei valstybinės reikšmės kelių projektavimo, tiesimo, statybos, rekonstravimo ar taisymo (remonto), nei šių kelių priežiūros darbai (paslaugos), todėl šių objektų pirkimui Įstatymas yra taikomas bendra tvarka, t. y., Kelių įstatymo 5 straipsnio 6 dalyje nenumačius, jog valstybinės reikšmės kelių projektavimo, tiesimo, statybos, rekonstravimo ar taisymo (remonto) darbai (paslaugos) turi būti įsigyjami Įstatymo nustatyta tvarka, tai vis tiek turėtų būti atliekama būtent šio Įstatymo nustatyta tvarka. Be to, Kelių įstatymo 5 straipsnio 6 dalyje nėra imperatyviai įtvirtinta, kad Įstatymo nustatyta tvarka turėtų būti įsigyjami tik valstybinės reikšmės kelių projektavimo, tiesimo, statybos, rekonstravimo ar taisymo (remonto) darbai (paslaugos), o šių kelių priežiūros darbų įsigijimui Įstatymas netaikytinas.

Pažymėtina, kad pirmiau išdėstyta Tarnybos nuomonė atitinka ir Lietuvos Aukščiausiojo Teismo (toliau – LAT) formuojamą praktiką. LAT yra pažymėjęs (pvz., 2014 m. gruodžio 9 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-534/2014, 2015 m. spalio 30 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-564-469/2015,  2021 m. vasario 24 d. nutartis civilinėje byloje Nr. e3K-3-26-969/2021), kad „<...> kitų teisės aktų nuostatos turi būti taikomos subsidiariai VPĮ atžvilgiu, t. y. pirmiausia reikia taikyti galiojančias VPĮ nuostatas, o visos kitos teisės normos taikytinos tais atvejais, kai VPĮ nereguliuoja tam tikro klausimo arba VPĮ normose įtvirtintos į kitus teisės aktus nukreipiančios nuostatos; aptartas specialiojo įstatymo ir kitų teisės aktų nuostatų subsidiaraus taikymo pobūdis neeliminuoja imperatyviųjų reikalavimų, įtvirtintų ne VPĮ, taikymo“. Taip pat LAT yra konstatavęs (pvz., 2008 m. gruodžio 23 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-583/2008, 2014 m. gruodžio 9 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-534/2014), jog „<...> VPĮ pagal kasacinio teismo praktiką pripažįstamas lex specialis tiek Civilinio kodekso, tiek kitų teisės aktų atžvilgiu. VPĮ, kaip specialiojo įstatymo, aiškinimą ir taikymą lemia šio įstatymo tikslai ir juo reguliuojamų santykių pobūdis. Teismai, nagrinėdami tiekėjų ir perkančiųjų organizacijų ginčus, ex officio sprendžia dėl VPĮ taikymo. VPĮ siekiama tinkamos kokybės prekių ir paslaugų, reikalingų valstybės ir savivaldybių darniai ir tinkamai veiklai, racionaliam valstybės biudžeto lėšų naudojimui užtikrinti, konkurencijai ir rinkos plėtrai skatinti, lygiateisiškumo, nediskriminavimo, skaidrumo principus įgyvendinančioms priemonėms garantuoti, atsižvelgiant į kovos su korupcija teisės aktų tikslus ir uždavinius. Viešųjų pirkimų teisinis reglamentavimas susijęs su viešojo intereso apsauga, todėl VPĮ viešiesiems pirkimams nustatyti specialūs reikalavimai, o šio įstatymo nuostatos aiškintinos ir taikytinos taip, kad būtų apgintas viešasis interesas“.

Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas yra pasisakęs, jog vertinant, ar pagrįstai yra nustatytas skirtingas reguliavimas, būtina atsižvelgti į konkrečias teisines aplinkybes. Pirmiausia turi būti įvertinti asmenų ir objektų, kuriems taikomas skirtingas teisinis reguliavimas, teisinės padėties skirtumai (Konstitucinio Teismo 1996 m. vasario 28 d., 1997 m. lapkričio 13 d., 2003 m. liepos 4 d., 2008 m. gruodžio 24 d., 2009 m. kovo 2 d. nutarimai). Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta pirmiau, Tarnybos vertinimu, tarp valstybinės reikšmės kelių projektavimo, tiesimo, statybos, rekonstravimo, taisymo (remonto) ir priežiūros darbų nėra tokio pobūdžio skirtumų, kad dėl priežiūros darbų būtų galima daryti išlygą, įsigyjant pastaruosius darbus ne viešųjų pirkimų būdu. Taip pat atkreiptinas dėmesys, jog vietinės reikšmės kelių priežiūros darbų įsigijimui jokių išlygų dėl Įstatymo netaikymo, nei pačiame Įstatyme, nei Kelių įstatyme taip pat nėra daroma. Tokia išlyga nedaroma ir Lietuvos Respublikos kelių priežiūros ir plėtros programos finansavimo įstatyme (toliau – KPPPFĮ) bei Kelių priežiūros ir plėtros programos finansavimo lėšų naudojimo tvarkos apraše, patvirtintame Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2005 m. balandžio 21 d. nutarimu Nr. 447, aptariant Kelių priežiūros ir plėtros programos finansavimo lėšų naudojimą KPPPFĮ 9 straipsnio 1 dalyje nurodytoms kelių reikmėms.

Perkančioji organizacija paaiškinimuose^[5] Tarnybai nurodė, kad valstybinės reikšmės kelių priežiūros darbai yra atskiras institutas, nesusijęs su kitais Kelių įstatymo 5 straipsnio 3 dalies 1 punkte nustatytais darbais, tokiais kaip: valstybinės reikšmės kelių projektavimas, tiesimas, statyba, rekonstravimas, taisymas (remontas). Tarnyba šiame kontekste pažymi, jog Kelių priežiūros tvarkos aprašo (toliau – Aprašas), patvirtinto Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2004 m. vasario 11 d. nutarimu Nr. 155, 1 punkte nustatyta, kad „Kelių priežiūros tvarkos aprašas <....> nustato Lietuvos Respublikos valstybinės ir vietinės reikšmės automobilių kelių priežiūros organizavimą, jos vykdymą ir darbų organizavimą keliuose ir jų apsaugos zonose“. Aprašo 4.1 papunktyje nustatyta, kad: „Kelius prižiūrintys juridiniai ir (ar) fiziniai asmenys privalo: taisyti (remontuoti) ir tvarkyti žemės sankasą, važiuojamąją kelio dalį, kelkraščius, skiriamąją kelio juostą, kelio griovius, sankryžas, autobusų sustojimo aikšteles, poilsio aikšteles, pėsčiųjų ir dviračių takus, kelio statinius, technines eismo reguliavimo priemones, kelio oro sąlygų stebėjimo ir transporto eismo apskaitos, apšvietimo ir kitus kelio įrenginius su šių objektų užimama žeme, kad šie objektai atitiktų jiems keliamus reikalavimus ir atliktų savo funkcijas“, to paties aprašo 16 punkte nustatyta, kad: „Įvykus kelio juostoje esančių inžinerinių tinklų avarijai, galima nedelsiant pradėti jų taisymo (remonto) darbus, prieš tai informavus kelio savininkąir (ar) valdytoją ir policiją“. Papildomai pažymėtina, kad Kelių priežiūros vadovo „Automobilių kelių nuolatinės priežiūros normatyvai KPV PN 22“, patvirtinto Perkančiosios organizacijos direktoriaus 2022 m. kovo 31 d. įsakymu Nr. VE-56 12.15 papunktyje nustatyta, jog: „Nuolatinė priežiūra – tai objekto eksploatacinėms savybėms neturintys arba turintys nežymią įtaką darbai. Jie skirstomi į stebėjimo, apžiūros, nuolatinės priežiūros žiemą, apželdintų plotų, kelio zonų švarumo darbus ir kelio pažaidų šalinimą pagal nuolatinės priežiūros normatyvus“, o 12.20 papunktyje įtvirtinta, kad: „Periodinė priežiūra – tai kelio eksploatacines savybes atstatantys ir (arba) gerinantys darbai. Jie skirstomi į planuotą kelio pažaidų šalinimo, grindžiamo kelių būklės pagerinimo poreikiu, paprastojo ar kapitalinio remonto organizavimą“. Sutarties 1.2 punkte nustatyta, kad „Pavedimai skirstomi į nuolatinius (N ir N1 darbų grupės) kelių priežiūros darbus, periodinius kelių priežiūros darbus ir specialiuosius pavedimus: <...> „Periodiniai kelių priežiūros darbai“ – tai kelio eksploatacines charakteristikas gerinantys darbai. Periodiniai kelių priežiūros darbai skirstomi į kelio pažaidų ir (arba) defektų šalinimą, grindžiamą kelio būklės pagerinimo poreikiu: (a) atkuriant kelio elemento (ar jo dalies) būklę, ir (arba) (b) įrengiant naują kelio elementą (ar jo dalį)“. Sutarties 4 priedo „Atsiskaitymo už atliktus pavedimus metodika“ 8.21 papunktyje nustatyta, jog „Periodinė priežiūra – tai kelio eksploatacines charakteristikas gerinantys darbai. Jie skirstomi į planuotą kelio Pažaidų šalinimą, grindžiamą būklės pagerinimo poreikiu, paprastojo remonto organizavimą ir kapitalinio remonto organizavimą“, 8.31 papunktyje numatyta, jog „Tinkamos oro sąlygos – tai normatyviniuose techniniuose dokumentuose ar kituose teisės aktuose apibrėžtos aplinkos sąlygos atliekant kelio elemento Pažaidų šalinimo ir (arba) remonto darbus“. Įvertinus tai, kas išdėstyta pirmiau, darytina išvada, jog nuolatinės kelių priežiūros metu yra be kita ko atliekami ir kelių taisymo (remonto) darbai.

Atsižvelgiant į išdėstytą, Tarnyba konstatuoja, kad Perkančioji organizacija sprendimus, susijusius su Įstatymo nuostatų netaikymu, priėmė nepagrįstai ir sudarydama Sutartį bei Papildomus susitarimus dėl privalomų kelių priežiūros darbų (pavedimų) vykdymo su AB „Kelių priežiūra“ pažeidė Įstatymo 17 straipsnio 1 dalyje nustatytus lygiateisiškumo, nediskriminavimo bei skaidrumo principus ir Įstatymo 17 straipsnio 3 dalį.

1.

 –

Atsižvelgiant į tai, kad Sutartis ir Papildomi susitarimai galioja iki 2022 m. gruodžio 31 d.^[6], Tarnyba, vadovaudamasi teisingumo ir protingumo kriterijais, tik konstatuoja šios išvados II dalyje nurodytus pažeidimus ir neteikia rekomendacijos dėl Sutarties bei Papildomų susitarimų nutraukimo. Be kita ko, atsižvelgiant į tai, kad Sutartis ir Papildomi susitarimai buvo sudaryti nesivadovaujant Įstatymu, Perkančioji organizacija negali pratęsti Sutarties bei papildomų susitarimų galiojimo.