TEISINGUMO TEISMO (ketvirtoji kolegija) SPRENDIMAS

2021 m. gegužės 20 d.(*)

„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Viešieji prekių pirkimai – Direktyva 2004/18/EB – 2 ir 46 straipsniai – Europos pagalbos labiausiai skurstantiems asmenims fondo finansuojamas projektas – Dalyvių atrankos kriterijai – Reglamentas (EB) Nr. 852/2004 – 6 straipsnis – Reikalavimas būti registruotam arba patvirtintam sutarties vykdymo valstybės nacionalinės maisto saugos institucijos“

Byloje C‑6/20,

dėl Tallinna Ringkonnakohus (Talino apeliacinis teismas, Estija) 2019 m. gruodžio 19 d. nutartimi, kurią Teisingumo Teismas gavo 2020 m. sausio 7 d., pagal SESV 267 straipsnį pateikto prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje

Sotsiaalministeerium

prieš

Riigi Tugiteenuste Keskus, buvusią Innove SA,

dalyvaujant:

Rahandusministeerium,

TEISINGUMO TEISMAS (ketvirtoji kolegija),

kurį sudaro kolegijos pirmininkas M. Vilaras, teisėjai N. Piçarra, D. Šváby (pranešėjas), S. Rodin ir K. Jürimäe,

generalinis advokatas: M. Campos Sánchez-Bordona,

kancleris: A. Calot Escobar,

atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį,

išnagrinėjęs pastabas, pateiktas:

–        Estijos vyriausybės, atstovaujamos N. Grünberg,

–        Europos Komisijos, atstovaujamos P. Ondrůšek, W. Farrell, L. Haasbeek ir E. Randvere,

susipažinęs su 2021 m. sausio 28 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,

Priima šį

Sprendimą

1        Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl 2004 m. kovo 31 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/18/EB dėl viešojo darbų, prekių ir paslaugų pirkimo sutarčių sudarymo tvarkos derinimo (OL L 134, 2004, p. 114; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 6 sk., 7 t., p. 132, klaidų ištaisymas OL L 339, 2014, p. 14) 2 ir 46 straipsnių išaiškinimo bei dėl teisėtų lūkesčių apsaugos principo.

2        Šis prašymas pateiktas nagrinėjant Sotsiaalministeerium (Socialinių reikalų ministerija, Estija) ir Riigi Tugiteenuste Keskus (Valstybės bendrų paslaugų centras), buvusios Innove SA, ginčą dėl sprendimo dėl finansinių pataisų, kuriuo pastaroji atmetė kai kuriuos šios ministerijos pateiktus prašymus dėl mokėjimų, susijusius su pagalbos maisto produktais labiausiai nepasiturintiems asmenims pirkimo ir paskirstymo projektu.

 Teisinis pagrindas

 Sąjungos teisė

 Direktyva 2004/18

3        Direktyvos 2004/18 42 konstatuojamojoje dalyje nurodyta:

„Kai norintys dalyvauti pirkimo procedūroje arba projekto konkurse privalo pateikti konkrečios kvalifikacijos įrodymus, taikomos atitinkamos diplomų, sertifikatų arba kitų dokumentų abipusio pripažinimo Bendrijoje taisyklės.“

4        Šios direktyvos 2 straipsnyje „Sutarčių sudarymo principai“ nustatyta:

„Perkančiosios organizacijos ūkio subjektams taiko vienodas sąlygas, jų nediskriminuoja ir veikia skaidriai.“

5        Minėtos direktyvos 26 straipsnyje „Sutarčių įvykdymo sąlygos“ nustatyta:

„Perkančiosios organizacijos gali nustatyti specialias sąlygas, susijusias su sutarties įvykdymu, jei jos atitinka Bendrijos teisę ir yra nurodytos skelbime apie pirkimą arba specifikacijose. Sutarties įvykdymo sąlygos visų pirma gali būti susijusios su socialinėmis ir aplinkos apsaugos reikmėmis.“

6        Direktyvos 2004/18 II antraštinės dalies VII skyriuje „Procedūros eiga“ yra 1 skirsnis „Bendrosios nuostatos“. Jį sudaro tik šios direktyvos 44 straipsnis „Dalyvių tinkamumo įvertinimas, jų atranka ir sutarčių sudarymas“, jame numatyta:

„1.      Sutartys sudaromos remiantis kriterijais, apibrėžtais 53 ir 55 straipsniuose, atsižvelgiant į 24 straipsnį, perkančiajai organizacijai patikrinus ūkio subjektų, neatmestų [nepašalintų] remiantis 45 ir 46 straipsniais, tinkamumą remiantis ekonominiais ir finansiniais kriterijais, profesinėmis ir techninėmis žiniomis arba sugebėjimais, apibrėžtais 47–52 straipsniuose, ir, jei reikia, taikant nediskriminacines taisykles ir kriterijus, nurodytus 3 dalyje.

2.      Perkančiosios organizacijos gali nustatyti minimalius pajėgumo reikalavimus kandidatams ir dalyviams 47 ir 48 straipsniuose nustatyta tvarka.

Informacijos, nurodytos 47 ir 48 straipsniuose, apimtis, taip pat ir konkrečiai sutarčiai nustatyti minimalūs pajėgumo reikalavimai turi būti susiję ir proporcingi sutarties dalykui.

Šie minimalūs reikalavimai turi būti nurodomi skelbime apie pirkimą.

<...>“

7        Šio skyriaus 2 skirsnyje „Kokybinės atrankos kriterijai“ yra 45–52 straipsniai.

8        Tos pačios direktyvos 46 straipsnyje „Tinkamumas verstis profesine veikla“ nustatyta:

„Iš kiekvieno ūkio subjekto, norinčio dalyvauti viešojoje sutartyje [viešajame pirkime], gali būti pareikalauta įrodyti, kaip yra numatyta toje valstybėje narėje, kurioje jis įsisteigęs, kad jis yra įtrauktas į savo kilmės šalies profesinį arba prekybos (verslo) registrą, arba pateikti priesaikos deklaraciją ar sertifikatą, kaip nurodyta IX A priede viešojo darbų pirkimo sutarčių atveju, IX B priede viešojo prekių pirkimo sutarčių atveju ir IX C priede viešojo paslaugų pirkimo sutarčių atveju.

Viešojo paslaugų pirkimo sutarčių sudarymo procedūros metu, jei kandidatai arba dalyviai, norėdami savo kilmės šalyje teikti atitinkamą paslaugą, turi turėti tam tikrą leidimą arba būti tam tikrų organizacijų nariais, perkančioji organizacija gali pareikalauti jų leidimo arba narystės įrodymų.“

9        Direktyvos 2004/18 48 straipsnyje „Techniniai ir (arba) profesiniai pajėgumai“ numatyta:

„1.      Ūkio subjektų techniniai ir (arba) profesiniai pajėgumai įvertinami ir patikrinami 2 ir 3 dalyje nustatyta tvarka.

2.      Ūkio subjektų techniniai pajėgumai gali būti patikrinti vienu arba daugiau toliau išvardytų būdų, atsižvelgiant į darbų, prekių arba paslaugų pobūdį, kiekį ar svarbą bei paskirtį:

<...>

d)      jei tiekiami produktai arba teikiamos paslaugos yra sudėtinės arba, išimtiniais atvejais, yra specialios paskirties, patikrinimas, kurį atlieka perkančiosios organizacijos arba jos vardu kompetentinga valstybės, kurioje įsisteigęs prekių tiekėjas arba paslaugų teikėjas, institucija, esant šios institucijos sutikimui; šio patikrinimo tikslas [–] įvertinti gamybinius prekių tiekėjo arba techninius paslaugų teikėjo pajėgumus ir, jei reikia, jam prieinamas mokslo darbų ir mokslinių tyrimų atlikimo priemones ir priemones kokybei įvertinti, kuriomis jis naudosis;

<...>

j)      atsižvelgiant į tiektinas prekes:

<...>

ii)      sertifikatai, išduoti oficialių kokybės kontrolės institucijų arba pripažintos kompetencijos agentūrų, kuriuose paliudijama, kad gaminių kokybė tiksliai atitinka nurodytas specifikacijas ir standartus.

<...>“

10      Šios direktyvos 49 straipsnyje „Kokybės užtikrinimo standartai“ nustatyta:

„Reikalaudamos pateikti nepriklausomų įstaigų išduotus sertifikatus, liudijančius apie tai, kad ūkio subjektas laikosi tam tikrų kokybės užtikrinimo standartų, perkančiosios organizacijos remiasi kokybės užtikrinimo sistemomis, pagrįstomis atitinkamų Europos standartų serijomis, kurias sertifikavusios įstaigos, atitinkančios Europos standartų serijas, susijusias su sertifikavimu. Perkančiosios organizacijos pripažįsta lygiaverčius sertifikatus, išduotus kitose valstybėse narėse įsisteigusių įstaigų. Jos taip pat priima kitus ūkio subjektų pateiktus įrodymus apie lygiavertes kokybės užtikrinimo priemones.“

11      Minėtos direktyvos 50 straipsnyje, kuriame reglamentuojami „[a]plinkosaugos vadybos standartai“, nustatyta:

„Jei perkančiosios organizacijos atvejais, nurodytais 48 straipsnio 2 dalies f punkte, pareikalautų pateikti nepriklausomų įstaigų išduotus sertifikatus, liudijančius apie tai, kad ūkio subjektas laikosi tam tikrų aplinkosaugos vadybos standartų, jos turi remtis Bendrijos aplinkosaugos vadybos ir audito schema (EMAS) arba aplinkosaugos vadybos standartais, kurie grindžiami atitinkamais Europos arba tarptautiniais standartais ir kuriuos yra sertifikavusios įstaigos, atitinkančios Bendrijos teisę arba atitinkamus Europos ar tarptautinius sertifikacijos standartus. Perkančiosios organizacijos pripažįsta lygiaverčius sertifikatus, išduotus kitose valstybėse narėse įsisteigusių įstaigų. Jos taip pat priima kitus ūkio subjektų įrodymus apie lygiavertes aplinkosaugos vadybos priemones.“

12      Direktyvos 2004/18 52 straipsnyje „Oficialūs patvirtintų ūkio subjektų sąrašai ir sertifikavimas, kurį atlieka viešosios arba privačios įstaigos“ numatyta:

„1.      Valstybės narės gali sudaryti oficialius patvirtintų rangovų, prekių tiekėjų arba paslaugų teikėjų sąrašus arba įdiegia sertifikavimą, kurį atlieka viešosios arba privačios sertifikavimo įstaigos.

Valstybės narės suderina įtraukimo į registracijos sąrašus ir sertifikavimo, kurį atlieka sertifikavimo įstaigos, sąlygas su 45 straipsnio 1 dalies, 45 straipsnio 2 dalies a–d ir g punktų, 46 straipsnio, 47 straipsnio 1, 4 ir 5 dalių, 48 straipsnio 1, 2, 5 ir 6 dalių, 49 straipsnio ir, jei reikia, 50 straipsnio nuostatomis.

<...>

2.      Oficialiuose sąrašuose registruoti arba turintys sertifikatą ūkio subjektai, kiekvienos sutarties atveju, gali pateikti perkančiajai organizacijai kompetentingos institucijos išduotą registracijos liudijimą arba kompetentingos sertifikavimo įstaigos išduotą sertifikatą. Sertifikate nurodomos sąlygos, kurios leidžia registruoti ūkio subjektą sąraše arba išduoti sertifikatą, bei pagal sąrašą suteikta klasifikacija.

3.      Kompetentingų institucijų patvirtinta registracija oficialiuose sąrašuose arba sertifikavimo įstaigos išduotas sertifikatas negali kitų valstybių narių perkančiosioms organizacijoms būti tinkamumo prielaida, išskyrus atvejus, numatytus 45 straipsnio 1 dalyje ir 2 dalies a–d ir g punktuose, 46 straipsnyje, 47 straipsnio 1 dalies b ir c punktuose, ir 48 straipsnio 2 dalies a punkto i papunktyje, b, e, g ir h punktuose rangovų atveju, 2 dalies a punkto ii papunktyje, b, c, d ir j punktuose prekių tiekėjų atveju ir 2 dalies a punkto ii papunktyje bei c–i punktuose paslaugų teikėjų atveju.

4.      Duomenimis, kurie gali būti nustatyti patikrinus įregistravimą oficialiuose sąrašuose arba sertifikavimą, negali būti abejojama be pateisinamo pagrindo. Sudarant kiekvieną sutartį su užregistruotu ūkio subjektu, jo gali būti pareikalauta pateikti papildomą pažymą apie socialinio draudimo ar mokesčių įmokas.

Kitų valstybių narių perkančiosios organizacijos taiko 3 dalį ir šios dalies pirmą punktą tik tiems ūkio subjektams, kurie įsisteigę toje valstybėje narėje, kurioje yra sudarytas oficialusis sąrašas.

5.      Jei įstaigos, nurodytos 1 dalyje, registruoja arba suteikia sertifikatą kitos valstybės narės ūkio subjektams, iš jų negali būti reikalaujama jokių papildomų įrodymų arba dokumentų, išskyrus tuos, kurių reikalaujama iš nacionalinių ūkio subjektų, ir visais atvejais – tik tų, kurie nurodyti 45–49 straipsniuose ir prireikus 50 straipsnyje.

Tačiau kitų valstybių narių ūkio subjektams, siekiantiems dalyvauti viešuosiuose pirkimuose, tokia registracija arba sertifikavimas gali būti neprivalomi. Perkančiosios organizacijos pripažįsta lygiaverčius kitose valstybėse narėse įsisteigusių institucijų sertifikatus. Jos taip pat pripažįsta lygiavertes įrodinėjimo priemones.

6.      Ūkio subjektai bet kada gali prašyti įregistruoti juos oficialiame sąraše arba išduoti sertifikatą. Per pakankamai trumpą laiką jie informuojami apie sprendimą, kurį priėmė sąrašą sudaranti arba kompetentinga sertifikuojanti įstaiga.

<...>“

13      Minėtos direktyvos VII A priedo „Informacija, pateikiama skelbimuose dėl viešojo pirkimo sutarčių“ antraštinės dalies „Skelbimai dėl sutarčių“ 17 punkte nurodyta, kad skelbime apie pirkimą, be kita ko, atvirų procedūrų atveju turi būti nurodyti „[a]trankos kriterijai, susiję su asmenine ūkio subjektų padėtimi, dėl kurios jie gali būti išbraukti iš dalyvių sąrašo, ir reikiama informacija, įrodanti, kad nėra pagrindo neleisti jiems dalyvauti pirkimo procedūrose, [atrankos] kriterijai ir informacija apie asmeninę ūkio subjekto padėtį, informacija ir formalumai, reikalingi, kad būtų galima įvertinti ūkio subjekto minimalius ekonominius ir techninius standartus, [tai pat] [pa]geidautina pateikti minimalius standartų lygius.“

 Reglamentas (EB) Nr. 852/2004

14      2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 852/2004 dėl maisto produktų higienos (OL L 139, 2004, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 13 sk., 34 t., p. 319; klaidų ištaisymas OL L 129, 2021, p. 162), iš dalies pakeisto 2009 m. kovo 11 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (EB) Nr. 219/2009 (OL L 87, 2009, p. 109) (toliau – Reglamentas Nr. 852/2004), 1 ir 8 konstatuojamosiose dalyse nustatyta:

„(1)      Aukšto žmonių gyvenimo ir sveikatos lygio siekimas yra vienas iš pagrindinių maistui skirtų teisės aktų siekiamų tikslų, kaip išdėstyta [2002 m. sausio 28 d. Europos Parlamento ir Tarybos] reglamente (EB) Nr. 178/2002[, nustatančiame maistui skirtų teisės aktų bendruosius principus ir reikalavimus, įsteigiančiame Europos maisto saugos tarnybą ir nustatančiame su maisto saugos klausimais susijusias procedūras (OL L 31, 2002, p. 1., 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 15 sk., 6 t., p. 463)]. Tas reglamentas taip pat nustato kitus nacionalinių ir Bendrijos maisto teisės aktų bendruosius principus ir sąvokų apibrėžimus, įskaitant laisvo maisto judėjimo Bendrijoje siekimą.

<...>

(8)      Norint užtikrinti maisto saugumą nuo pirminio maisto paruošimo vietos iki ir įskaitant jo pateikimą į rinką bei eksportui, būtinas integruotas požiūris. Visi maisto tvarkymo subjektai turėtų užtikrinti, kad maisto saugos reikalavimų laikymuisi visoje maisto grandinėje nebūtų daroma jokių kompromisų.“

15      Reglamento Nr. 852/2004 1 straipsnio „Taikymo sritis“ 1 dalyje nustatyta:

„Šiame reglamente nustatytos bendrosios maisto produktų higienos taisyklės maisto tvarkymo subjektams, ypač atsižvelgiant į šiuos principus:

a)      pirminė atsakomybė už maisto saugą tenka maisto tvarkymo subjektui;

b)      maisto saugą būtina garantuoti visuose maisto grandinės etapuose, pradedant nuo pirminės maisto gamybos stadijos;

<...>

Šis reglamentas taikomas visiems maisto gamybos, perdirbimo ir paskirstymo etapams bei eksportui, nepažeidžiant specialių su maisto higiena susijusių reikalavimų.“

16      Minėto reglamento 3 straipsnyje „Bendrasis įsipareigojimas“ numatyta:

„[M]aisto tvarkymo subjektai užtikrina, kad visi jų prižiūrimi maisto gamybos, perdirbimo ir paskirstymo etapai atiti[ktų] šiame reglamente išdėstytus atitinkamus higienos reikalavimus.“

17      Reglamento Nr. 852/2004 6 straipsnyje „Valstybinė kontrolė, registravimas ir tvirtinimas“ nustatyta:

„1.      [M]aisto tvarkymo subjektai bendradarbiauja su kompetentingomis institucijomis, laikydamiesi Bendrijoje galiojančių teisės aktų arba, jeigu tokių nėra, laikydamiesi šalies įstatymų.

2.      Visų pirma kiekvienas maisto tvarkymo subjektas praneša kompetentingai institucijai pastarosios reikalaujamu būdu apie visas jo valdomas įmones, vykdančias veiklą bet kuriame iš maisto gamybos, perdirbimo ir pristatymo etapų, kad kiekviena tokia įmonė būtų registruojama.

[M]aisto tvarkymo subjektai užtikrina, kad kompetentinga institucija visada turėtų atnaujintą informaciją apie įmones, bei praneša jai apie visus ženklius jų vykdomos veiklos pokyčius ir tokių įmonių veiklos nutraukimo atvejus.

3.      Tačiau maisto tvarkymo subjektai užtikrina, kad įmonės yra [būtų] patvirtintos kompetentingos institucijos, atliekant mažiausiai vieną apsilankymą vietoje, jeigu patvirtinimo reikalaujama:

a)      pagal valstybės narės, kurioje įmonė įsteigta, nacionalinius įstatymus;

b)      [2004 m. balandžio 29 d. Europos Parlamento ir Tarybos] reglamentą (EB) Nr. 853/2004[, nustatantį konkrečius gyvūninės kilmės maisto produktų higienos reikalavimus (OL L 139, 2004. p. 55; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 3 sk., 45 t., p. 14)];

ar

c)      Komisijos priimtu sprendimu. Ši priemonė, skirta iš dalies pakeisti neesmines šio reglamento nuostatas, patvirtinama pagal 14 straipsnio 3 dalyje nustatytą reguliavimo procedūrą su tikrinimu.

Valstybė narė, reikalaujanti, kad jos teritorijoje esanti tam tikra įmonė būtų patvirtinta šalies įstatymų nustatyta tvarka, kaip numatyta a pastraipoje [punkte], informuoja Komisiją ir kitas valstybes nares apie atitinkamas nacionalines taisykles.“

 Estijos teisė

 Viešųjų pirkimų įstatymas

18      Pagrindinės bylos aplinkybėms taikomos redakcijos Riigihangete seadus (Viešųjų pirkimų įstatymas) (RT I 2016, 20, toliau – Viešųjų pirkimų įstatymas) 3 straipsnyje „Viešojo pirkimo sutarčių sudarymo bendrieji principai“ nustatyta:

„Sudarydama viešojo pirkimo sutartis, perkančioji organizacija privalo laikytis šių principų:

1)      perkančioji organizacija turi naudoti finansinius išteklius taupiai ir paisydama siekiamo tikslo, o atitinkamo viešojo pirkimo tikslą turi įgyvendinti už protingą kainą, užtikrindama, jeigu konkuruojama, geriausią įmanomą kainą ir kokybę, palyginusi įvairius pasiūlymus;

2)      perkančioji organizacija turi užtikrinti viešojo pirkimo skaidrumą ir galimybę jį kontroliuoti;

3)      visus asmenis, kurių gyvenamoji vieta arba buveinė yra Estijoje, kitoje Europos Sąjungos valstybėje narėje, Europos ekonominės erdvės valstybėje narėje arba valstybėje, prisijungusioje prie [Sutarties dėl viešųjų pirkimų (OL C 256, 1996, p. 2), pateiktos Pasaulio prekybos organizacijos steigimo sutarties (PPO) (OL L 336, 1994, p. 3; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 11 sk., 21 t., p. 82)] 4 priede, perkančioji organizacija turi vertinti vienodai ir nediskriminuodama, ji turi užtikrinti, kad visi asmenims nustatyti apribojimai ar kriterijai būtų proporcingi, tinkami ir pagrįsti, atsižvelgiant į viešojo pirkimo dalyką;

4)      sudarydama viešojo pirkimo sutartis perkančioji organizacija turi užtikrinti esamos konkurencijos veiksmingumą ir dėl to viešosios teisės reglamentuojamo juridinio asmens ar privatinės teisės reglamentuojamo asmens, naudojančio viešuosius išteklius, dalyvavimas viešojo pirkimo sutarties sudarymo procedūroje neturi iškraipyti konkurencijos dėl naudojamų viešųjų išteklių;

5)      perkančioji organizacija privalo vengti interesų konfliktų, dėl kurių kiltų grėsmė konkurencijai;

6)      jei įmanoma, perkančioji organizacija pirmenybę turi teikti aplinką tausojantiems sprendimams.“

19      Viešųjų pirkimų įstatymo 39 straipsnio „Dalyvio ar kandidato kvalifikacijos patikrinimas“ 1 dalyje numatyta:

„Perkančioji organizacija turi patikrinti, ar dalyvio arba kandidato ekonominė ir finansinė situacija ir techninė bei profesinė kompetencija atitinka skelbime apie pirkimą nustatytas kvalifikacijos sąlygas. Kvalifikacijos sąlygos turi būti pakankamos dalyvio arba kandidato tinkamumui vykdyti viešojo pirkimo sutartį įrodyti; jos taip pat turi būti tinkamos ir proporcingos atsižvelgiant į prekių, paslaugų ar darbų, dėl kurių sudaroma viešojo pirkimo sutartis, pobūdį, kiekį ir paskirtį.“

20      Minėto įstatymo 41 straipsnio, susijusio su „[d]alyvių arba kandidatų technine ir profesine kompetencija“, 3 dalyje nustatyta:

„Jeigu teisės aktų leidėjas numato specialius veiklos, vykdytinos pagal viešojo pirkimo sutartį, reikalavimus, perkančioji organizacija skelbime apie pirkimą nurodo specialius reikalavimus, kurie turi būti tenkinami, taip pat tai, kokių leidimų vykdyti veiklą ir registracijos reikia tam, kad dalyvis ar kandidatas atitiktų kvalifikacijos sąlygas. Kad galėtų patikrinti, ar tenkinami teisės aktų nuostatose numatyti specialūs reikalavimai, perkančioji organizacija skelbime apie pirkimą reikalauja, kad dalyvis ar kandidatas pateiktų įrodymų, jog turi leidimą vykdyti veiklą arba yra atitinkamai registruotas, arba atitinka kitą specialų reikalavimą, arba yra atitinkamos organizacijos narys pagal jo įsisteigimo valstybės teisės aktus, nebent perkančioji organizacija, nepatirdama didelių išlaidų, šiuos įrodymus gali gauti, naudodamasi atitinkamoje duomenų bazėje pateikiamais viešais duomenimis. Jeigu dalyvis ar kandidatas neturi leidimo vykdyti veiklą arba nėra atitinkamai registruotas, arba nėra atitinkamos organizacijos narys pagal jo įsisteigimo valstybės teisės aktus, perkančioji organizacija atmeta jo pasiūlymą.“

 Maisto produktų įstatymas

21      Pagrindinėje byloje taikytinos redakcijos Toiduseadus (Maisto produktų įstatymas (RT I 1999, 30, 415, toliau – Maisto produktų įstatymas) 8 straipsnyje „Pareiga turėti leidimą“ nustatyta:

„1.      Ūkio subjektas turi turėti leidimą vykdyti veiklą, kai siekia vykdyti maisto sektoriuje veiklą kaip:

1)      įmonė, kaip tai suprantama pagal [Reglamento Nr. 852/2004] 6 straipsnio 3 dalies b ir c punktus;

2)      įmonė, kurioje atliekant operacijas su pirminiais gyvūninės kilmės produktais niekaip nepakeičiama jų forma ar pirminės savybės, išskyrus atvejį, kai įmonė verčiasi pirmine tų produktų gamyba, ir kurioje gamintojas vykdo susijusią veiklą, kaip tai suprantama pagal [Reglamentą Nr. 852/2004];

3)      įmonė, kurioje atliekant operacijas su pirminiais negyvūninės kilmės produktais pakeičiama jų forma ir pirminės savybės, išskyrus atvejį, kai tai yra [Reglamento Nr. 852/2004] II priedo III skyriuje nurodyta įmonė;

4)      įmonė, kurioje maisto produktai yra perdirbami, visų pirma ruošiami ar pakuojami, išskyrus atvejį, kai pakuojami pirminiai negyvūninės kilmės produktai arba tai yra įmonė, nurodyta [Reglamento Nr. 852/2004] II priedo III skyriuje;

5)      įmonė, kurioje atliekamos operacijos su gyvūninės kilmės maisto produktais, kuri platina šiuos produktus kitam ūkio subjektui ir kuri nurodyta [Reglamento Nr. 852/2004] II priedo III skyriuje;

6)      įmonė, sandėliuojanti maisto produktus, kurie turi būti laikomi ne aplinkos temperatūroje siekiant užtikrinti maisto saugą;

7)      mažmeninės prekybos įmonė, visų pirma prekiaujanti maisto produktais, kurie turi būti sandėliuojami ne aplinkos temperatūroje siekiant užtikrinti maisto saugą, išskyrus atvejį, kai tai yra [Reglamento Nr. 852/2004] II priedo III skyriuje nurodyta įmonė;

<...>

2.      Leidimą vykdyti veiklą turinčiam ūkio subjektui suteikiama teisė pradėti ir plėtoti ekonominę veiklą kaip atitinkamai įmonei ar jos padaliniui, nurodytiems tame leidime.

3.      Už šią sritį atsakingas ministras įsakymu nustato išsamų veiklos sričių ir maisto produktų kategorijų, dėl kurių ūkio subjektas turi turėti leidimą vykdyti veiklą, sąrašą.“

22      Maisto produktų įstatymo 10 straipsnyje „Leidimo vykdyti veiklą tikrinimo objektas“ nustatyta:

„Leidimas vykdyti veiklą ūkio subjektui suteikiamas, jeigu jo įmonė arba įmonė, per kurią jis vykdo savo, kaip maisto tvarkymo subjekto, veiklą, atitinka [reglamentuose Nr. 852/2004 ir Nr. 853/2004], taip pat kitose reikšmingose maisto produktų srities nuostatose numatytus reikalavimus.“

 Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai

23      Socialinių reikalų ministerija surengė dvi atviras viešojo pirkimo procedūras, susijusias su pagalbos maisto produktais labiausiai nepasiturintiems asmenims pirkimu: vieną – 2015 m., kitą – 2017 m., o planuojama kiekvieno pirkimo vertė buvo 4 milijonai eurų.

24      Vykdant pirmąjį pirkimą iš pradžių buvo reikalaujama, kad dalyviai turėtų Veterinaar- ja Toiduamet (Maisto ir veterinarijos tarnyba, Estija) suteiktą patvirtinimą, pripažintą būtinu siekiant įvykdyti šią sutartį. Vis dėlto vykstant to pirkimo procedūrai pirkimo dokumentai buvo iš dalies pakeisti, vietoj šio reikalavimo buvo numatyta pareiga pateikti deklaraciją, kad įvykdytos Maisto produktų įstatyme numatytos, su informavimu ir leidimu susijusios pareigos (būtinos siekiant įvykdyti minėtą pirkimo sutartį).

25      Vykdydama antrąjį pirkimą perkančioji organizacija nuo pat pradžių reikalavo pirmesniame šio sprendimo punkte nurodytos deklaracijos.

26      Abiejų pirkimų atveju preliminariosios sutartys buvo pasirašytos su atrinktais trimis dalyviais.

27      2018 m. spalio 30 d. sprendimu dėl finansinių pataisų Riigi Tugiteenuste Keskus atmetė prašymus sumokėti maždaug 463 000 eurų. Šie prašymai buvo pateikti įgyvendinant projektą „Maisto produktų pirkimas ir jų vežimas į sandėliavimo vietą“, vykdomą pagal Socialinių reikalų ministerijos pagalbos maisto produktais programą, skirtą labiausiai skurstantiems asmenims.

28      Taip Riigi Tugiteenuste Keskus pritarė Rahandusministeerium (Finansų ministerija, Estija) pozicijai, išdėstytai 2018 m. rugsėjo 10 d. galutinėje audito ataskaitoje, kurioje padaryta išvada, kad reikalavimas dalyviams turėti Estijos institucijos suteiktą patvirtinimą arba būti įvykdžiusiems su informavimu ir leidimu susijusias pareigas Estijoje buvo nepateisinamo ribojamojo pobūdžio kitoje nei Estijos Respublikoje valstybėje narėje įsisteigusių dalyvių atžvilgiu.

29      Kadangi Riigi Tugiteenuste Keskus atmetė Socialinių reikalų ministerijos administracinį skundą, ši ministerija pateikė skundą Tallinna Halduskohus (Talino administracinis teismas, Estija) dėl 2018 m. spalio 30 d. sprendimo dėl finansinių pataisų panaikinimo.

30      Grįsdama šį skundą ji visų pirma teigė, kad siekdama laikytis Viešųjų pirkimų įstatymo 41 straipsnio 3 dalies skelbime apie pirkimą ji turėjo kaip dalyvių kvalifikacijos sąlygą nurodyti specialius reikalavimus, kurie turi būti tenkinami, taip pat būtinus leidimus vykdyti veiklą ir registracijas.

31      Nagrinėjamu atveju vykdant aptariamas viešojo pirkimo sutartis turėjo būti naudojamas tarpinis sandėlis, kuriame saugomi maisto produktai, arba Estijoje esanti transporto priemonė. Tokias sąlygas tenkinęs dalyvis turėjo būti laikomas maisto tvarkymo subjektu ir, kaip matyti, be kita ko, iš Maisto produktų įstatymo 8 straipsnio ir Reglamento Nr. 852/2004 6 straipsnio 3 dalies, įvykdyti su informavimu ir leidimu susijusias pareigas Estijoje. Iš tikrųjų perkančioji organizacija neturėjo galimybės priimti valstybės narės, kurioje įsisteigęs dalyvis, leidimo vykdyti veiklą, nes valstybės narės tarpusavyje nepripažįsta leidimų vykdyti veiklą maisto srityje.

32      Socialinių reikalų ministerijos teigimu, kvalifikacijos sąlygų, susijusių su Maisto produktų įstatyme nustatytais specifiniais reikalavimais, nustatymas leido perkančiajai organizacijai teisiškai sumažinti riziką, kad nagrinėjamos viešojo pirkimo sutartys bus vykdomos netinkamai. Taigi šiame įstatyme nustatytų pareigų, susijusių su informavimu ir leidimu, patikrinimas turėjo būti atliekamas dalyvių kvalifikacijos tikrinimo etape, o ne vykdant šias sutartis. Šiuo atveju pakaktų, kad kitoje nei Estijos Respublika įsisteigęs dalyvis raštu praneštų Maisto ir veterinarijos tarnybai apie tai, kad jis pradės veiklą, nesant būtinybės laukti šios tarnybos atsakymo. Taip pat informavęs tą tarnybą (arba vėliau) šis dalyvis prireikus galėjo pradėti procedūrą, kad gautų leidimą. Atsižvelgiant į pasiūlymų pateikimo terminą tarptautinio konkurso atveju, kuris yra ne trumpesnis kaip 40 dienų, ir į minėtame įstatyme numatytos leidimo išdavimo procedūros trukmę, t. y. 30 dienų, šis dalyvis turėjo pakankamai laiko atlikti su leidimo procedūra susijusius veiksmus.

33      Antra, pirmąjį pirkimą jau du kartus įvertino ir patvirtino Finansų ministerijos auditoriai. Be to, viešojo pirkimo sutarčių sudarymo taisyklių aiškinimo pakeitimas atgaline data dėl trečiojo audito, atlikto tų pačių auditorių, nesuderinamas su gero administravimo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principais.

34      Riigi Tugiteenuste Keskus, palaikoma Finansų ministerijos, Tallinna Halduskohus (Talino administracinis teismas) prašė atmesti Socialinių reikalų ministerijos skundą. Ji, be kita ko, teigė, kad pagal Direktyvos 2004/18 46 straipsnį leidžiama tik reikalauti, kad dalyvis pateiktų įrodymą, jog turi valstybės narės, kurioje įsisteigęs, išduotą leidimą teikti paslaugas, arba įrodymą dėl priklausymo tam tikrai organizacijai toje valstybėje narėje. Be to, reikalavimas, kad dalyvis jau būtų atlikęs įvairius veiksmus Estijoje pasiūlymo pateikimo momentu, yra neprotingas ir prieštarauja vienodo požiūrio principui, net jeigu tie veiksmai susiję su sutarties vykdymu. Galiausiai Riigi Tugiteenuste Keskus mano, kad teisėtų lūkesčių apsaugos principas nebuvo pažeistas.

35      2019 m. gegužės 22 d. sprendimu Tallinna Halduskohus (Talino administracinis teismas) atmetė Socialinių reikalų ministerijos skundą, motyvuodamas tuo, kad reikalavimas dalyviams turėti Estijos institucijos suteiktą patvirtinimą arba būti įvykdžiusiems su informavimu ir leidimu susijusias pareigas Estijoje yra neproporcingas ir diskriminacinis kitose valstybėse narėse įsisteigusių konkurso dalyvių atžvilgiu. Šis teismas taip pat atmetė pagrindą, susijusį su teisėtų lūkesčių apsaugos principo pažeidimu, nes, atsižvelgiant į ankstesnius Finansų ministerijos tarnybų atliktus auditus (neprivalomus), Socialinių reikalų ministerija negalėjo būti teisiškai tikra, kad ateityje nebus nustatyta viešųjų pirkimų taisyklių pažeidimų.

36      Atmetus Socialinių reikalų ministerijos skundą, ši pateikė apeliacinį skundą Tallinna Ringkonnakohus (Talino apeliacinis teismas, Estija).

37      Tallinna Ringkonnakohus (Talino apeliacinis teismas) teigimu, kadangi sąlygos, kurioms esant kompetentinga institucija turi išduoti deklaraciją ar suteikti patvirtinimą, Reglamente Nr. 852/2004 nėra visiškai suderintos, ūkio subjektas, pradėdamas veiklą kitoje nei jo kilmės valstybėje narėje, negali remtis pastarojoje suteiktu patvirtinimu, bet turi gauti toje kitoje valstybėje narėje reikalaujamą patvirtinimą.

38      Be to, jeigu dalyvis būtų atrenkamas remiantis vien jo pasižadėjimu prašyti išduoti leidimą vykdyti veiklą arba įregistruoti, galėtų kilti grėsmė atitinkamos sutarties vykdymui, jei tas dalyvis neįvykdo šio reikalavimo arba yra nepajėgus vykdyti veiklos pagal šio leidimo išdavimo ar šios registracijos sąlygas.

39      Visų pirma nurodęs, kad reikalavimas dėl leidimo vykdyti veiklą ar registracijos Estijoje yra neproporcingas kitoje valstybėje narėje įsisteigusių dalyvių atžvilgiu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad Direktyvos 2004/18 46 straipsnio aiškinimas nėra akivaizdus, juo labiau kad Teisingumo Teismas dar neturėjo progos aiškinti šios nuostatos. Be to, reikalavimai, nustatyti siekiant užtikrinti maisto produktų saugą, yra pateisinami kaip nagrinėjamų viešojo pirkimo sutarčių vykdymo sąlyga, todėl pagrindinė byla susijusi tik su klausimu dėl momento, kada šie reikalavimai turi būti įvykdyti: pateikiant pasiūlymą ar sutarties vykdymo etapu.

40      Šiomis aplinkybėmis Tallinna Ringkonnakohus (Talino apeliacinis teismas) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:

„1.      Ar kartu taikomi Direktyvos [2004/18] 2 ir 46 straipsniai turi būti aiškinami taip, kad pagal juos draudžiamos nacionalinės teisės akto nuostatos, kaip antai [Viešųjų pirkimų įstatymo] 41 straipsnio 3 dalis, pagal kurias tuo atveju, kai teisės aktuose nustatyti specialūs reikalavimai dėl veiklos, vykdytinos pagal viešojo pirkimo sutartį, perkančioji organizacija skelbime apie pirkimą privalo nurodyti leidimus vykdyti veiklą ar registracijas, būtinas dalyvio kvalifikacijai įrodyti, reikalauti, kad dalyviai pateiktų turimo leidimo vykdyti veiklą ar registracijos įrodymų, leidžiančių patikrinti atitiktį skelbime apie konkursą nurodytiems specialiems teisės aktuose įtvirtintiems reikalavimams, ir pripažinti dalyvį netinkamu, jeigu jis neturi atitinkamo leidimo vykdyti veiklą ar netenkina atitinkamos registracijos reikalavimų?

2.      Ar kartu taikomi Direktyvos [2004/18] 2 ir 46 straipsniai turi būti aiškinami taip, kad pagal juos perkančiajai organizacijai draudžiama, kiek tai susiję su viešojo pirkimo sutartimis pagalbos maistu produktais srityje, viršijančiomis vertę, nuo kurios reikalaujama skelbti tarptautinį konkursą, nustatyti atrankos kriterijų, pagal kurį visi dalyviai, nepaisant jų ankstesnės veiklos vietos, jau teikdami pasiūlymus turi turėti leidimą vykdyti veiklą arba būti įregistruoti valstybėje narėje, kurioje turi būti teikiama pagalba maisto produktais, net jeigu prieš tai jie nevykdė veiklos toje valstybėje narėje?

3.      Jeigu į šį klausimą būtų atsakyta teigiamai:

a)      ar Direktyvos [2004/18] 2 ir 46 straipsniai turi būti laikomi tokiomis aiškiomis nuostatomis, kad jų atžvilgiu negalima remtis teisėtų lūkesčių apsaugos principu; ir

b)      ar Direktyvos [2004/18] 2 ir 46 straipsnius reikia aiškinti taip, kad situacija, kai perkančioji organizacija per viešąjį pirkimą, susijusį su pagalba maisto produktais, remdamasi nacionaline teise maisto produktų srityje reikalauja, kad teikdami pasiūlymą konkurso dalyviai turėtų pagal [Maisto produktų įstatymą] išduotą leidimą vykdyti veiklą, turi būti laikoma akivaizdžiu taikytinų nuostatų pažeidimu, aplaidumu ar piktnaudžiavimu, dėl kurio negalima remtis teisėtų lūkesčių apsaugos principu?“

 Dėl prejudicinių klausimų

 Dėl pirmojo ir antrojo klausimų

41      Pirmuoju ir antruoju klausimais, kurie nagrinėtini kartu, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Direktyvos 2004/18 2 ir 46 straipsniai turi būti aiškinami taip, kad pagal juos draudžiamos nacionalinės teisės nuostatos, pagal kurias perkančioji organizacija skelbime apie pirkimą ir kaip kokybinės atrankos kriterijaus turi reikalauti, kad pateikdami savo pasiūlymą dalyviai kartu pateiktų įrodymą, kad juos įregistravo arba patvirtino kompetentinga valstybės narės, kurioje vykdoma šio pirkimo sutartis, institucija, kaip to reikalaujama teisės aktuose, taikomuose veiklai, dėl kurios vykdomas atitinkamas viešasis pirkimas, nors jie jau registruoti arba turi panašų patvirtinimą įsisteigimo valstybėje narėje.

42      Visų pirma reikia pažymėti, kad pagrindinėje byloje nagrinėjama antroji viešojo pirkimo sutartis buvo sudaryta 2017 m., kai Direktyva 2004/18 nebegaliojo, nes nuo 2016 m. balandžio 18 d. ji buvo panaikinta 2014 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2014/24/ES dėl viešųjų pirkimų, kuria panaikinama Direktyva 2004/18 (OL L 95, 2014, p. 65); Direktyvos 2014/24 nuostatų perkėlimo terminas baigėsi 2016 m. balandžio 18 d.

43      Vis dėlto, kadangi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nepatikslino datos, kada perkančioji organizacija pasirinko procedūrą, kurią ketino taikyti, ir galutinai išsprendė klausimą dėl to, ar turėjo pareigą iš anksto skelbti konkursą nagrinėjamai viešojo pirkimo sutarčiai sudaryti, negalima nustatyti, ar Direktyvos 2014/24 nuostatos yra netaikytinos dėl to, kad jos perkėlimo terminas pasibaigė po šios datos (šiuo klausimu žr. 2016 m. spalio 27 d. Sprendimo Hörmann Reisen, C‑292/15, EU:C:2016:817, 31  ir 32 punktus bei 2018 m. vasario 28 d. Sprendimo MA.T.I. SUD ir Duemme SGR, C‑523/16 ir C‑536/16, EU:C:2018:122, 36 punktą), turint omenyje, kad Direktyvos 2004/18 2 ir 46 straipsnių turinys perimtas Direktyvoje 2014/24.

44      Be to, reikia pažymėti, kad dalyvių pareiga būti registruotiems ar patvirtintiems, kaip to reikalaujama pagal teisės aktus, taikomus veiklai, kuri yra nagrinėjamos viešojo pirkimo sutarties dalykas, turi būti vertinama kaip kokybinės atrankos kriterijus, o ne kaip sutarties vykdymo sąlyga, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2004/18 26 straipsnį.

45      Iš tiesų, pirma, šis reikalavimas atitinka šios direktyvos 46 straipsnyje perkančiajai organizacijai suteiktą galimybę prašyti ūkio subjekto įrodyti savo tinkamumą vykdyti profesinę veiklą, susijusią su viešojo pirkimo sutarties sudarymo procedūra. Taigi minėtame reikalavime įtvirtintas konkurso dalyvių kokybinės atrankos kriterijus, skirtas tam, kad perkančiosios organizacijos galėtų įvertinti šių dalyvių tinkamumą vykdyti atitinkamą viešojo pirkimo sutartį.

46      Antra, ūkio subjekto pareiga užsiregistruoti nagrinėjamos viešojo pirkimo sutarties vykdymo valstybėje narėje arba turėti joje suteiktą patvirtinimą neabejotinai reiškia, kad laimėtojas turi turėti įmonę šioje valstybėje. Tačiau iš jos nieko negalima sužinoti apie šios sutarties vykdymo sąlygas. Vadinasi, reikalavimas būti registruotam ar patvirtintam negali būti laikomas konkrečios sąlygos, susijusios su minėtos sutarties vykdymu, išraiška.

47      Taigi reikia nustatyti, ar pagal Direktyvos 2004/18 46 straipsnį perkančiajai organizacijai draudžiama kaip dalyvių kokybinės atrankos kriterijų nustatyti reikalavimą būti registruotam ir (arba) patvirtintam nagrinėjamos viešojo pirkimo sutarties vykdymo valstybėje narėje, įskaitant tuo atveju, kai dalyviai jau registruoti ir (arba) jiems suteiktas panašus patvirtinimas valstybėje narėje, kurioje jie įsteigti.

48      Pirma, dėl Direktyvos 2004/18 reikia pažymėti, kad iš jos 46 straipsnio, siejamo su jos 42 konstatuojamąja dalimi, matyti, kad abipusio kvalifikacijų pripažinimo principas taikytinas konkurso dalyvių atrankos etape. Šios direktyvos 46 straipsnio pirmoje pastraipoje numatyta, kad, kai ūkio subjekto, norinčio dalyvauti viešajame pirkime, prašoma įrodyti, kad jis įtrauktas į profesinį arba prekybos (verslo) registrą, arba pateikti priesaikos deklaraciją ar sertifikatą, jis tai gali padaryti laikydamasis valstybėje narėje, kurioje įsisteigęs, nustatytų sąlygų. Šio straipsnio antroje pastraipoje šiuo klausimu numatyta, kad jei per viešojo paslaugų pirkimo sutarčių sudarymo procedūras reikalaujama, kad kandidatai arba dalyviai, norėdami savo kilmės šalyje teikti atitinkamą paslaugą, turėtų tam tikrą leidimą arba būtų tam tikrų organizacijų nariais, perkančioji organizacija gali pareikalauti jų leidimo arba narystės įrodymų.

49      Tuo remiantis darytina išvada, kad dalyvis turi galėti įrodyti savo tinkamumą vykdyti viešojo pirkimo sutartį, remdamasis valstybės narės, kurioje įsisteigęs, kompetentingų institucijų išduotais dokumentais, kaip antai sertifikatu ar profesinio arba prekybos (verslo) registro įrašu.

50      Tokį Direktyvos 2004/18 46 straipsnio aiškinimą patvirtina kitos šios direktyvos nuostatos. Dėl to šios direktyvos 48 straipsnio 2 dalies d punkte ir j punkto ii papunktyje nurodyti įvairūs atvejai, kada ūkio subjektas gali pateisinti savo techninius ir (arba) profesinius pajėgumus, pateikdamas viešojo pirkimo sutarties vykdymo valstybės narės perkančiajai organizacijai dokumentus, kuriuos išdavė kitos nei šios valstybės narės kompetentingos valdžios institucijos. Tai taikoma ir šios direktyvos 49 straipsniui, kiek tai susiję su kokybės užtikrinimo standartų paisymu.

51      Iš Direktyvos 2004/18 52 straipsnio 3 dalies taip pat matyti, kad valstybės narės kompetentingų institucijų patvirtinta registracija oficialiuose sąrašuose arba šios valstybės narės sertifikavimo įstaigos išduotas sertifikatas kitų valstybių narių perkančiosioms organizacijoms yra tinkamumo prielaida šios direktyvos 46 straipsnyje numatytu atveju. Be to, iš šios direktyvos 52 straipsnio 4 dalies matyti, kad duomenimis, kurie gali būti nustatyti patikrinus įregistravimą oficialiuose sąrašuose arba sertifikavimą, negali būti abejojama be pateisinamo pagrindo. Galiausiai tos pačios direktyvos 52 straipsnio 5 dalies antroje pastraipoje numatyta, kad vienos valstybės narės perkančiosios organizacijos pripažįsta lygiaverčius kitose valstybėse narėse įsisteigusių institucijų sertifikatus.

52      Beje, reikia pažymėti, kad Direktyvos 2004/18 46 straipsnio pažeidimas neišvengiamai reiškia proporcingumo ir vienodo požiūrio į dalyvius principų, užtikrinamų šios direktyvos 2 straipsnyje, pažeidimą, nes reikalavimas, kad dalyviai turėtų Estijos institucijos suteiktą patvirtinimą arba įvykdytų su informavimu ir leidimu susijusias pareigas Estijoje yra diskriminacinis ir nepateisinamas kitose valstybėse narėse įsisteigusių konkurso dalyvių atžvilgiu.

53      Nagrinėjamu atveju niekas neleidžia daryti prielaidos, kad pagrindinėje byloje nagrinėjamos viešojo pirkimo sutartys negalėtų būti vykdomos iš valstybės narės, kurioje konkurso dalyvis yra įsisteigęs, ar iš kitos valstybės narės. Taigi būtent dalyvis, remdamasis ekonominiais skaičiavimais, sprendžia, ar nori turėti įmonę atitinkamos sutarties vykdymo valstybėje narėje.

54      Be to, Teisingumo Teismas jau yra nusprendęs, jog tai, kad valstybė narė kitoje valstybėje narėje įsteigtos įmonės galimybę teikti paslaugas sietų su leidimo įsisteigti pirmoje valstybėje turėjimu, panaikintų SESV 56 straipsnio veiksmingumą – juo būtent siekiama panaikinti laisvės teikti paslaugas apribojimus, kylančius valstybėje narėje, kurios teritorijoje turi būti teikiamos paslaugos, neįsisteigusiems asmenims (pagal analogiją žr. 1982 m. vasario 10 d. Sprendimo Transporoute et travaux, 76/81, EU:C:1982:49, 14 punktą).

55      Tuo remiantis darytina išvada, kad Direktyvos 2004/18 46 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad pagal jį draudžiama perkančiajai organizacijai kaip kokybinės atrankos kriterijų taikyti reikalavimą būti registruotam ir (arba) patvirtintam viešojo pirkimo sutarčių vykdymo valstybėje narėje, jei dalyviui jau suteiktas panašus patvirtinimas jo įsisteigimo valstybėje narėje.

56      Antra, nutartyje dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą vis dėlto teigiama, kad konkurso dalyvių pareiga būti registruotiems ar patvirtintiems Estijoje, nors jiems jau suteiktas panašus patvirtinimas jų įsisteigimo valstybėje narėje, kyla pagal Maisto produktų įstatymą, kuriuo įgyvendinamos Reglamento Nr. 852/2004 nuostatos, atsižvelgiant į daugybę jame esančių nuorodų į šį reglamentą. Tokiomis aplinkybėmis tiek nacionalinės, tiek Sąjungos teisės aktai, reglamentuojantys maisto produktus, gali būti laikomi specialiais teisės aktais ir dėl to nukrypti nuo viešojo pirkimo sutarčių sudarymo taisyklių.

57      Be to, reikia nustatyti, ar šio sprendimo 55 punkte pateiktas Direktyvos 2004/18 46 straipsnio aiškinimas nėra nesuderinamas su Reglamentu Nr. 852/2004; tokiu atveju Teisingumo Teismas turi įvertinti šiame reglamente ir šioje direktyvoje nustatytus priešingus reikalavimus.

58      Šiuo klausimu matyti, kad, kaip nurodyta Reglamento Nr. 852/2004 1 konstatuojamojoje dalyje, šiuo reglamentu iš tikrųjų siekiama užtikrinti ne tik aukštą žmonių gyvenimo ir sveikatos apsaugos lygį, bet ir laisvą maisto produktų judėjimą Sąjungoje.

59      Šiam laisvo maisto produktų judėjimo tikslui būtų pakenkta, jei maisto tvarkymo subjektai turėtų būti registruoti arba gauti leidimą vykdyti veiklą kiekvienoje valstybėje narėje, kurioje jie veža arba sandėliuoja savo maisto produktus.

60      Kaip matyti iš Reglamento Nr. 852/2004 3 straipsnio, siejamo su šio reglamento 8 konstatuojamąja dalimi, Sąjungos teisės aktų leidėjas skatina integruotą požiūrį tam, kad būtų užtikrinta maisto sauga ne tik pirminio maisto paruošimo vietoje, bet ir kai jis teikiamas rinkai ir eksportuojamas, ir tuo tikslu visus maisto tvarkymo subjektus įpareigoja užtikrinti, kad maisto saugos reikalavimų laikymuisi visoje maisto grandinėje nebūtų daroma jokių kompromisų. Be to, šio reglamento 1 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos a punkte akcentuojama maisto tvarkymo subjektui tenkanti pirminė atsakomybė maisto produktų saugos srityje.

61      Atsižvelgiant į tai, siekiant užtikrinti maisto produktų saugą visuose maisto grandinės etapuose nuo pirminės gamybos, kaip to reikalaujama šio reglamento 1 straipsnio 1 dalies pirmos pastraipos b punkte, to paties reglamento 6 straipsnyje numatyta valstybinė maisto produktų sektoriaus įmonių kontrolė, registracija ir tvirtinimas.

62      Vis dėlto Reglamento Nr. 852/2004 6 straipsnyje nedraudžiama atskirti, viena vertus, kompetenciją registruoti maisto verslo įmonę arba suteikti tokiai įmonei patvirtinimą, ir, kita vertus, kompetenciją kontroliuoti taip leistą veiklą. Taigi tokiomis aplinkybėmis, kokios susiklostė pagrindinėje byloje, registracija ar patvirtinimas vienoje valstybėje narėje turi leisti subjektui, kuris įregistruotas ar kuriam suteiktas patvirtinimas, paskirstyti maisto produktus kitoje valstybėje narėje, kurios institucijos tokiu atveju turi diskreciją kontroliuoti šį paskirstymą ir užtikrinti, kad būtų laikomasi šio reglamento nuostatų.

63      Tuo remiantis darytina išvada, kad aplinkybė, jog ūkio subjektas registruotas ar patvirtintas jo įsisteigimo valstybėje narėje, vykstant kitoje valstybėje narėje surengtai viešojo pirkimo procedūrai, leidžia daryti prielaidą, kad jis yra tinkamas pastarojoje valstybėje vykdyti maisto produktų tiekimo ir paskirstymo veiklą, taigi, ir vykdyti nagrinėjamą sutartį.

64      Vadinasi, kaip nurodė Komisija, atsakydama į Teisingumo Teismo raštu pateiktą klausimą, veiklos vykdytojas gali remtis valstybės narės, kurioje yra maisto verslo įmonė, iš kurios jis išsiuntė savo maisto produktus, registracija ar patvirtinimu. Taip yra dėl to, kad valstybės narės privalo vykdyti visų įmonių valstybinę kontrolę, taikyti kontrolės veiksmingumą užtikrinančias procedūras ir užtikrinti įvairių valstybių narių kompetentingų institucijų bendradarbiavimą. Vadinasi, esant tokiai situacijai, kokia nagrinėjama pagrindinėje byloje, maisto tvarkymo subjektas, kurio kitoje nei Estijos Respublika valstybėje narėje esanti įmonė yra toje valstybėje narėje įregistruota ar patvirtinta, gali tiekti maisto produktus Estijoje be specialaus papildomo leidimo.

65      Šiomis aplinkybėmis reikia pažymėti, pritariant Komisijai, kad pareiga turėti Estijos teritorijoje esantį sandėlį kyla dėl specialaus pagrindinėje byloje nagrinėjamos sutarties sudarymo procedūros reikalavimo, o ne pagal Reglamentą Nr. 852/2004.

66      Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į pirmąjį ir antrąjį klausimus reikia atsakyti taip: Direktyvos 2004/18 2 ir 46 straipsniai turi būti aiškinami kaip draudžiantys nacionalinės teisės nuostatas, pagal kurias perkančioji organizacija skelbime apie pirkimą ir kaip kokybinės atrankos kriterijaus turi reikalauti, kad kartu su savo pasiūlymu dalyviai pateiktų ir įrodymą, kad juos įregistravo arba patvirtino kompetentinga valstybės narės, kurioje vykdoma šio pirkimo sutartis, institucija, kaip to reikalaujama veiklai, dėl kurios vykdomas atitinkamas viešasis pirkimas, taikomuose teisės aktuose, nors jie jau registruoti arba jiems suteiktas panašus patvirtinimas įsisteigimo valstybėje narėje.

 Dėl trečiojo klausimo

67      Trečiuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas iš esmės siekia išsiaiškinti, ar teisėtų lūkesčių apsaugos principas turi būti aiškinamas taip, kad juo gali remtis perkančioji organizacija, kuri, siekdama laikytis nacionalinės teisės aktų maisto produktų srityje, vykstant viešojo pirkimo sutarties sudarymo procedūrai reikalavo, kad jau pateikdami savo pasiūlymą dalyviai būtų registruoti arba patvirtinti sutarties vykdymo valstybės narės kompetentingos institucijos.

68      Iš nutarties dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad pagrindinėje byloje Socialinių reikalų ministerija mano, kad net jeigu būtų pripažinta, kad ji pažeidė Direktyvos 2004/18 2 ir 46 straipsnius, šis Sąjungos viešojo pirkimo sutarčių sudarymo taisyklių pažeidimas neturėtų poveikio pagal teisėtų lūkesčių apsaugos principą, nes prieš priimant 2018 m. spalio 30 d. sprendimą dėl finansinių pataisų finansų ministerijos auditoriai du kartus patvirtino visiems dalyviams, įskaitant įsisteigusius kitoje nei Estijos Respublika valstybėje narėje, nustatytą reikalavimą kartu su jų pasiūlymu pateikti Maisto ir veterinarijos tarnybos išduotą leidimą vykdyti veiklą.

69      Pagal suformuotą Teisingumo Teismo jurisprudenciją teisė remtis teisėtų lūkesčių apsaugos principu suteikiama tik asmeniui, kuriam nacionalinė administravimo institucija sukėlė pagrįstų lūkesčių, suteikdama tikslių, besąlygiškų ir neprieštaringų garantijų, kildinamų iš leidžiamų ir patikimų šaltinių (šiuo klausimu žr. 2018 m. rugpjūčio 7 d. Sprendimo Ministru kabinets, C‑120/17, EU:C:2018:638, 50 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją; 2019 m. kovo 5 d. Sprendimo Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, 97 punktą ir 2019 m. gruodžio 19 d. Sprendimo GRDF, C‑236/18, EU:C:2019:1120, 46 punktą).

70      Vis dėlto atsižvelgiant į vieningą valstybės sampratą, kuri galioja ir tarptautinėje viešojoje, ir Sąjungos teisėje (šiuo klausimu žr. 1996 m. kovo 5 d. Sprendimo Brasserie du pêcheur ir Factortame, C‑46/93 ir C‑48/93, EU:C:1996:79, 34 punktą), nacionalinė institucija iš esmės negali remtis Sąjungos teisėtų lūkesčių apsaugos principu byloje, kurioje nagrinėjamas jos ginčas su kitu valstybės subjektu.

71      Taigi pagrindinėje byloje Socialinių reikalų ministerija negali remtis tuo, kad Finansų ministerija jau patvirtino Sąjungos teisei prieštaraujančią praktiką, siekdama, kad ji būtų tęsiama arba bent būtų neutralizuotas praeityje padarytas poveikis.

72      Taigi į trečiąjį klausimą reikia atsakyti, kad teisėtų lūkesčių apsaugos principas turi būti aiškinamas taip, kad juo negali remtis perkančioji organizacija, kuri, siekdama laikytis nacionalinės teisės aktų maisto produktų srityje, vykstant viešojo pirkimo sutarties sudarymo procedūrai reikalavo, kad jau pateikdami savo pasiūlymą dalyviai būtų registruoti arba patvirtinti sutarties vykdymo valstybės narės kompetentingos institucijos.

 Dėl bylinėjimosi išlaidų

73      Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (ketvirtoji kolegija) nusprendžia:

1.      2004 m. kovo 31 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/18/EB dėl viešojo darbų, prekių ir paslaugų pirkimo sutarčių sudarymo tvarkos derinimo 2 ir 46 straipsniai turi būti aiškinami kaip draudžiantys nacionalinės teisės nuostatas, pagal kurias perkančioji organizacija skelbime apie pirkimą ir kaip kokybinės atrankos kriterijaus turi reikalauti, kad kartu su savo pasiūlymu dalyviai pateiktų ir įrodymą, kad juos įregistravo arba patvirtino kompetentinga valstybės narės, kurioje vykdoma šio pirkimo sutartis, institucija, kaip to reikalaujama veiklai, dėl kurios vykdomas atitinkamas viešasis pirkimas, taikomuose teisės aktuose, nors jie jau registruoti arba jiems suteiktas panašus patvirtinimas įsisteigimo valstybėje narėje.

2.      Teisėtų lūkesčių apsaugos principas turi būti aiškinamas taip, kad juo negali remtis perkančioji organizacija, kuri, siekdama laikytis nacionalinės teisės aktų maisto produktų srityje, vykstant viešojo pirkimo sutarties sudarymo procedūrai reikalavo, kad jau pateikdami savo pasiūlymą dalyviai būtų registruoti arba patvirtinti sutarties vykdymo valstybės narės kompetentingos institucijos.