TEISINGUMO TEISMO (devintoji kolegija) NUTARTIS

2020 m. lapkričio 26 d.(*)

„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Teisingumo Teismo procedūros reglamento 99 straipsnis – Koncesijos sutarčių suteikimas – Direktyva 2014/23/ES – 2 straipsnio 1 dalies pirma pastraipa – 30 straipsnis – Perkančiosios organizacijos teisė laisvai apibrėžti ir organizuoti procedūrą, per kurią pasirenkamas koncesininkas – Nacionalinės teisės nuostatos, draudžiančios pasinaudoti projektų finansavimu greitkelių koncesijų sutarčių atveju“

Byloje C‑835/19

dėl Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija) 2019 m. birželio 13 d. nutartimi, kurią Teisingumo Teismas gavo 2019 m. lapkričio 18 d., pagal SESV 267 straipsnį pateikto prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje

Autostrada Torino Ivrea Valle D’Aosta – Ativa S p A.

prieš

Presidenza del Consiglio dei Ministri,

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti,

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Autorità di regolazione dei trasporti,

dalyvaujant

Autorità di bacino del Po,

Regione Piemonte,

TEISINGUMO TEISMAS (devintoji kolegija),

kurį sudaro kolegijos pirmininko pareigas einantis D. Šváby (pranešėjas), teisėjai S. Rodin ir K. Jürimäe,

generalinis advokatas M. Campos Sánchez-Bordona,

kancleris A. Calot Escobar,

atsižvelgęs į sprendimą, priimtą susipažinus su generalinio advokato nuomone, priimti motyvuotą nutartį pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 99 straipsnį,

priima šią

Nutartį

1        Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl 2014 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2014/23/ES dėl koncesijos sutarčių suteikimo (OL L 94, 2014, p. 1) 30 straipsnio, siejamo su šios direktyvos 68 konstatuojamąja dalimi, išaiškinimo.

2        Šis prašymas pateiktas nagrinėjant Autostrada Torino Ivrea Valle d’Aosta – Ativa SpA. (toliau – Ativa) ir Presidenza del Consiglio dei Ministri (Ministrų tarybos prezidiumas, Italija), Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (Infrastruktūros ir transporto ministerija, Italija, toliau – MIT), Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ekonomikos ir finansų ministerija, Italija) ir Autorità di regolazione dei trasporti (Transporto reguliavimo įstaiga, Italija) ginčą dėl to, kad MIT atmetė du Ativa pateiktus projektų finansavimo pasiūlymus.

 Teisinis pagrindas

 Sąjungos teisė

3        Direktyvos 2014/23 5, 8 ir 68 konstatuojamosiose dalyse nurodyta:

„(5)      šia direktyva pripažįstama ir dar kartą patvirtinama valstybių narių ir viešųjų institucijų teisė pasirinkti tas administracines priemones, kurias jos laiko tinkamiausiomis darbams atlikti ir paslaugoms teikti. Visų pirma šia direktyva neturėtų būti jokiu būdu daromas poveikis valstybių narių ir viešųjų institucijų laisvei tiesiogiai atlikti darbus arba teikti paslaugas visuomenei arba tokių darbų atlikimą ar paslaugų teikimą pavesti trečiosioms šalims. Kad galėtų siekti savo viešosios politikos tikslų, valstybės narės ar viešosios institucijos turėtų ir toliau turėti galimybę savo nuožiūra apibrėžti ir patikslinti teiktinų paslaugų charakteristikas pagal Sąjungos teisę, įskaitant bet kurias su paslaugų kokybe ar kaina susijusias sąlygas;

<...>

(8)      siekiant užtikrinti koncesijų atvėrimą konkurencijai ir pakankamą teisinį tikrumą [saugumą], tikslinga tam tikros vertės arba tam tikrą vertę viršijančioms koncesijoms nustatyti minimalų sutarčių suteikimo nacionalinių procedūrų koordinavimą, grindžiamą SESV principais. Tokiomis koordinavimo nuostatomis neturėtų būti viršijama tai, kas būtina pirmiau nurodytiems tikslams pasiekti ir tam tikram lankstumui užtikrinti. Valstybėms narėms turėtų būti leista tokias nuostatas pildyti ir plėtoti, jei, jų nuomone, tai tikslinga visų pirma siekiant geriau užtikrinti pirmiau nurodytų principų laikymąsi;

<...>

(68)      koncesijos paprastai yra ilgalaikiai kompleksiniai susitarimai, kai koncesininkas prisiima pareigas ir riziką, kuri tradiciškai tenka perkančiosioms organizacijoms ir perkantiesiems subjektams ir paprastai priskiriama jų kompetencijai. Dėl tos priežasties, laikantis šios direktyvos ir skaidrumo bei lygiateisiškumo principų, perkančiosioms organizacijoms ir perkantiesiems subjektams turėtų būti leista lanksčiai apibrėžti ir organizuoti procedūrą, kurios metu pasirenkamas koncesininkas. Tačiau, siekiant užtikrinti lygiateisiškumą ir skaidrumą visame suteikimo procese, tikslinga numatyti esmines koncesijos suteikimo proceso garantijas, įskaitant informavimą apie koncesijos pobūdį ir apimtį, kandidatų skaičiaus apribojimą, informacijos platinimą kandidatams ir konkurso dalyviams bei galimybę gauti atitinkamus dokumentus. Taip pat būtina nustatyti, kad siekiant išvengti nesąžiningo požiūrio į bet kurį potencialų kandidatą nebūtų galima nukrypti nuo pradinių koncesijos skelbimo sąlygų;“

4        Šios direktyvos 1 straipsnio „Dalykas ir taikymo sritis“ 1 dalyje numatyta:

„Šia direktyva nustatomos taisyklės, kuriomis reglamentuojamos perkančiųjų organizacijų ir perkančiųjų subjektų pirkimų sudarant koncesiją, kurios vertė, kaip numatoma, yra ne mažesnė nei 8 straipsnyje nustatyta riba, procedūros.“

5        Šios direktyvos 2 straipsnio „Laisvo viešųjų institucijų vykdomo administravimo principas“ 1 dalyje nustatyta:

„Šia direktyva pripažįstamas laisvo nacionalinių, regionų ir vietos valdžios institucijų vykdomo administravimo pagal nacionalinę ir Sąjungos teisę principas. Tos valdžios institucijos gali nekliudomos spręsti, kaip geriausiai administruoti darbų vykdymą ar paslaugų teikimą, visų pirma siekiant užtikrinti aukštą kokybės, saugos ir prieinamumo lygį, lygiateisiškumą ir visuotinio prieinamumo bei naudotojų teisių propagavimą viešųjų paslaugų srityje.

<...>“

6        Šios direktyvos 3 straipsnyje „Lygiateisiškumo, nediskriminavimo ir skaidrumo principai“ nustatyta:

„1.      Perkančiosios organizacijos ir perkantieji subjektai ekonominės veiklos vykdytojus vertina vienodai ir jų nediskriminuoja, jie veikia skaidriai ir vadovaujasi proporcingumo principu.

Koncesijos suteikimo procedūra, įskaitant numatomą vertę, negali būti parengta ketinant išvengti šios direktyvos taikymo jai arba ketinant netinkamai sudaryti palankesnes ar nepalankias sąlygas tam tikriems ekonominės veiklos vykdytojams arba tam tikrų darbų, prekių ar paslaugų atžvilgiu.

2.      Perkančiosios organizacijos ir perkantieji subjektai siekia užtikrinti suteikimo procedūros ir sutarties vykdymo skaidrumą laikydamiesi 28 straipsnio.“

7        Direktyvos 2014/23 8 straipsnio „Vertės riba ir numatomos koncesijų vertės apskaičiavimo metodai“ 1 dalyje numatyta:

„Ši direktyva taikoma koncesijoms, kurių vertė yra 5 186 000 [eurų] ar didesnė.“

8        Direktyvos 2014/23 II antraštinę dalį, kurioje išdėstyti su koncesijų suteikimu susiję bendrieji principai ir procedūrinės garantijos, sudaro 30–41 straipsniai.

9        Šios direktyvos 30 straipsnio „Bendrieji principai“ 1 ir 2 dalyse nustatyta:

„1.      Perkančioji organizacija ar perkantysis subjektas turi teisę laisvai surengti procedūrą, kurios metu laikantis šios direktyvos pasirenkamas koncesininkas.

2.      Koncesijos suteikimo procedūros tvarka atitinka 3 straipsnyje nustatytus principus. Visų pirma, koncesijos suteikimo procedūros metu perkančioji organizacija ar perkantysis subjektas neteikia informacijos diskriminuojamai, kad vieniems kandidatams ar konkurso dalyviams nebūtų teikiamas pranašumas kitų atžvilgiu.“

10      Šios direktyvos 37 straipsnio „Procedūrinės garantijos“ 6 dalyje nustatyta:

„Perkančioji organizacija ar perkantysis subjektas gali vesti derybas su kandidatais ir konkurso dalyviais. Per derybas negali būti keičiamas koncesijos dalykas, suteikimo kriterijai ir minimalūs reikalavimai.“

 Italijos teisė

 2016 m. sausio 28 d. Įstatymas Nr. 11

11      Legge n. 11, Deleghe al Governo per l’attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (2016 m. sausio 28 d. Įstatymas Nr. 11, kuriuo Vyriausybei pavedama perkelti 2014 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvas 2014/23/ES, 2014/24/ES ir 2014/25/ES dėl koncesijos sutarčių sudarymo, viešųjų pirkimų ir subjektų, vykdančių veiklą vandens, energetikos, transporto ir pašto paslaugų sektoriuose, vykdomų pirkimų ir darbų, paslaugų ir prekių viešųjų pirkimų tvarkos atnaujinimo; GURI, Nr. 23, 2016 m. sausio 29 d.) 1 straipsnio 1 dalies lll punkte reikalaujama, kad įgaliotas teisės aktų leidėjas nustatytų taisykles, reglamentuojančias „konkurso dėl naujų greitkelių koncesijų suteikimo procedūrų organizavimo ne vėliau kaip likus dvidešimt keturiems mėnesiams iki galiojančių koncesijų galiojimo pabaigos, peržiūrint greitkelių koncesijų sistemą, visų pirma dėl pratęsimo sąlygų ir nuostatų draudimo įvedimo pagal naują bendrą koncesijos sutarčių tvarką“.

12      Pagal šio įstatymo 1 straipsnio 1 dalies mmm punktą įgaliotasis teisės aktų leidėjas turėjo numatyti „specialią pereinamojo laikotarpio tvarką, siekiant suteikti greitkelių koncesijas, kurių galiojimas Dekreto, perkeliančio direktyvas į nacionalinę teisę, įsigaliojimo dieną pasibaigė ar netrukus turėjo baigtis, kad būtų užtikrintas kuo didesnis konkurencijos principo laikymasis, taip pat koncesijas, dėl kurių perkančioji organizacija ar perkantysis subjektas kontroliuoja koncesininką analogiškai kaip savo tarnybas, kad būtų laikomasi iš Direktyvos [2014/23] 17 straipsnio kylančių principų“.

 Naujasis viešųjų sutarčių kodeksas

13      Iš 2016 m. balandžio 18 d. decreto legislativo n. 50 Codice dei contratti pubblici (Įstatyminis dekretas Nr. 50 dėl viešųjų sutarčių kodekso; GURI, Nr. 91, 2016 m. balandžio 19 d., toliau – Naujasis viešųjų sutarčių kodeksas) 180 straipsnio matyti, kad viešosios ir privačiosios partnerystės sutartys, be kita ko, apima projektų finansavimą.

14      Šio kodekso 183 straipsnyje „Projektų finansavimas“ nustatyta:

„1.      Siekdamos atlikti viešuosius ar viešosios reikšmės darbus, įskaitant darbus, susijusius su pramoginei navigacijai skirtomis struktūromis, įrašytomis į planavimo priemones, kurias perkančioji administracija oficialiai priėmė remdamasi galiojančiais teisės aktais, įskaitant uosto planus, kurie gali būti visiškai ar iš dalies finansuojami iš privataus kapitalo, perkančiosios administracijos, užuot sudariusios sutartis koncesijos būdu pagal III dalį, gali suteikti koncesiją konkurso būdu pagal galimybių projektą, paskelbdamos skelbimą apie konkursą, kviečiantį teikti pasiūlymus, numatant visiškai ar iš dalies naudoti pasiūlymus pateikusių asmenų išteklius. Bet kuriuo atveju linijinių darbų infrastruktūros atveju būtina, kad atitinkami pasiūlymai būtų įtraukti į Infrastruktūros ir transporto ministerijos patvirtintus programavimo dokumentus.

2.      Skelbimas apie konkursą publikuojamas 72 straipsnyje arba 36 straipsnio 9 dalyje nustatyta tvarka, atsižvelgiant į darbų sumą, o konkursas grindžiamas perkančiosios administracijos parengtu galimybių projektu. Galimybių projektą, kuriuo grindžiamas konkursas, parengia perkančiosios administracijos darbuotojai, atitinkantys subjektyvius reikalavimus, būtinus šiam projektui parengti, kurie priklauso nuo įvairių profesijų, priskiriamų prie galimybių projektui būdingo daugiasektorinio požiūrio. Trūkstant pakankamai kvalifikuoto personalo perkančiosios administracijos gali pavesti parengti galimybių projektą tretiesiems asmenims, pasirinktiems šiame kodekse nustatyta tvarka. Išlaidos, susijusios su veiklos perdavimu tretiesiems asmenims, gali būti įtrauktos į darbų ekonominę dalį.

<...>

15.      Ekonominės veiklos vykdytojai gali perkančiosioms administracijoms pateikti pasiūlymus dėl viešųjų ar viešosios reikšmės darbų vykdymo koncesijos pagrindu, įskaitant su pramoginei navigacijai skirtomis struktūromis susijusius darbus, neįrašytus į perkančiosios administracijos remiantis galiojančiais teisės aktais priimtas programavimo priemones. Pasiūlyme pateikiamas galimybių projektas, sutarties projektas, ekonominis ir finansinis planas, patvirtintas vieno iš 9 dalies pirmame sakinyje nurodytų subjektų, taip pat paslaugos ir valdymo charakteristikų specifikacija. Kalbant apie pramoginei navigacijai skirtas struktūras, galimybių projekte turi būti aprašytos kokybinės ir funkcinės darbų charakteristikos, tenkintinų poreikių ir konkrečių teiktinų paslaugų sistema, taip pat studija, kurioje būtų pateiktas projekto aprašymas ir duomenys, reikalingi nustatyti ir įvertinti pagrindinį projekto poveikį aplinkai, ir jis turi būti papildytas specialiais Infrastruktūros ir transporto ministerijos prašymais, priimtais jos pačios dekretais. Į ekonominį ir finansinį planą įtraukiamos išlaidos, patirtos rengiant pasiūlymą, įskaitant teises į intelektinius kūrinius pagal Civilinio kodekso 2578 straipsnį. Prie pasiūlymo pridedamos deklaracijos dėl 17 dalyje nurodytų sąlygų laikymosi, 93 straipsnyje nurodyto užstato ir įsipareigojimo pateikti 9 dalies trečiame sakinyje nurodytos sumos užstatą, jei skelbiamas konkursas. Perkančioji administracija pasiūlymo tinkamumą įvertina per imperatyvų trijų mėnesių terminą. Šiuo tikslu perkančioji administracija gali paraginti pasiūlymą pateikusį asmenį padaryti galimybių projekto pakeitimus, reikalingus jam patvirtinti. Jei pasiūlymo autorius neįtraukia prašomų pakeitimų, pasiūlymo negalima vertinti teigiamai. Galimai pakeistas galimybių projektas įtraukiamas į perkančiosios administracijos pagal galiojančius teisės aktus priimtas programavimo priemones ir tvirtinamas remiantis projektų patvirtinimo tvarka; pasiūlymo autorius privalo įtraukti papildomus pakeitimus, kurių gali būti prašoma projekto patvirtinimo etape, o to nepadarius, projektas laikomas nepatvirtintu. Patvirtintas galimybių projektas yra konkurso, į kurį kviečiamas pasiūlymą pateikęs asmuo, pagrindas. Skelbime apie konkursą perkančioji administracija gali prašyti konkurentų, įskaitant pasiūlymą pateikusį asmenį, pateikti projekto variantus. Skelbime apie konkursą patikslinta, kad iniciatorius gali pasinaudoti pirmumo teise. Konkurentai, įskaitant iniciatorių, turi atitikti 8 dalyje nustatytas sąlygas ir pateikti pasiūlymą, kuriame pateikiamas sutarties projektas, ekonominis ir finansinis planas, patvirtintas vieno iš 9 dalies pirmame sakinyje nurodytų subjektų, taip pat paslaugos ir valdymo charakteristikų specifikacijas ir visus galimybių projekto variantus; taikomos šio straipsnio 4, 5, 6, 7 ir 13 dalys. Jei iniciatorius nėra konkurso laimėtojas, jis gali per penkiolika dienų nuo pranešimo apie konkurso laimėjimą pasinaudoti pirmumo teise ir būti paskirtas konkurso laimėtoju, jeigu pareiškia, kad įsipareigoja įvykdyti sutartinius įsipareigojimus tokiomis pačiomis sąlygomis, kokias pasiūlė konkurso laimėtojas. Jei iniciatorius nėra konkurso laimėtojas ir nepasinaudoja pirmumo teise, jis turi teisę į tai, kad konkurso laimėtojas jam gražintų išlaidų, patirtų rengiant pasiūlymą, sumą, laikydamasis 9 straipsnyje nustatytų ribų. Jei iniciatorius pasinaudoja savo pirmenybės teise, pirminis konkurso laimėtojas turi teisę į tai, kad iniciatorius jam gražintų išlaidų, patirtų rengiant pasiūlymą, sumą, laikydamasis 9 straipsnyje nustatytų ribų.

16.      15 dalies pirmame sakinyje nurodyti pasiūlymai gali būti susiję ne su koncesija, o su visomis viešosios ir privačios partnerystės sutartimis.

<...>“

15      Naujojo viešųjų sutarčių kodekso 216 straipsnio 1 ir 23 dalyse numatyta:

„1.      Atsižvelgiant į šio straipsnio ar kitas šio kodekso nuostatas, jis taikomas procedūroms ir sutartims, dėl kurių skelbimai, kuriais pradedama rangovo atrankos procedūra, skelbiami po jo įsigaliojimo dienos, o sutarčių be skelbimo paskelbimo atveju – procedūroms ir sutartims, dėl kurių šio kodekso įsigaliojimo dieną kvietimai teikti pasiūlymus dar nebuvo išsiųsti.

<...>

23.      Preliminariems projektams dėl viešųjų ar viešosios reikšmės darbų atlikimo, kiek tai susiję su koncesijos pasiūlymais, suformuluotais pagal 2006 m. balandžio 12 d. [decreto legislativo n. 163, Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (Įstatyminis dekretas Nr. 163 dėl viešojo darbų, paslaugų ir prekių pirkimo kodekso, perkeliant direktyvas 2004/17/EB ir 2004/18/EB, GURI, Nr. 100, 2006 m. gegužės 2 d.)] 153 arba 175 straipsnius, kurie jau buvo paskelbti viešojo intereso objektu, bet dar nepatvirtinti šio kodekso įsigaliojimo dieną, atliekamas ekonominio ir finansinio pagrįstumo vertinimas ir juos patvirtina administracija pagal šio kodekso taisykles. Nepritarus projektui, atšaukiamos pradėtos procedūros ir galimi iniciatoriai, kurie turi teisę į rengiant projektą, kuriuo remiantis vykdomas viešasis pirkimas, patirtų ir nustatytų išlaidų atlyginimą, jei šios išlaidos buvo privalomos siekiant atlikti poveikio aplinkai ir urbanistinio planavimo studiją.“

 Taisomasis dekretas

16      2017 m. balandžio 19 d. decreto legislativo n. 56 – Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Įstatyminis dekretas Nr. 56 dėl 2016 m. balandžio 18 d. Įstatyminio dekreto Nr. 50 papildomų ir taisomųjų nuostatų; GURI, Nr. 103, 2017 m. gegužės 5 d., toliau – Taisomasis dekretas) į Naujojo viešųjų sutarčių kodekso 178 straipsnį buvo įtraukta 8bis dalis; ji išdėstyta taip:

„Administracijos negali suteikti greitkelių koncesijų, kurių galiojimas baigėsi ar baigiasi, 183 straipsnyje nustatyta tvarka.“

 Pagrindinė byla ir prejudicinis klausimas

17      Ativa, bendrovė koncesininkė, administruojanti greitkelius, Pjemonto (Italija) teritorijoje pagal kelias koncesijas, iš kurių paskutinė baigė galioti 2016 m., administravo greitkelio A5 ruožą – apie 220 kilometrų.

18      2015 m. rugsėjo 25 d. pagal 2006 m. balandžio 12 d. decreto legislativo n. 163, Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (Įstatyminis dekretas Nr. 163 dėl viešojo darbų, paslaugų ir prekių pirkimo kodekso, perkeliant direktyvas 2004/17/EB ir 2004/18/EB, GURI Nr. 100, 2006 m. gegužės 2 d., toliau – Senasis viešųjų sutarčių kodeksas) 153 straipsnio 19 dalį Ativa pateikė MIT projektų finansavimo pasiūlymą dėl greitkelio A5 ruožo, A4/A5 greitkelių sankirtos, Turino (Italija) greitkelių ir žiedinių kelių tinklo administravimo ir Ivrea (Italija) hidraulinio mazgo tvirtinimo darbų vykdymo, seisminės rizikos mažinimo ir infrastruktūros atnaujinimo koncesijos (toliau – pirmasis pasiūlymas).

19      2016 m. liepos 29 d. sprendimu (toliau – pirmasis sprendimas atmesti pasiūlymą) MIT atmetė šį pasiūlymą, be kita ko, teigdama, kad, pirma, projektų finansavimo procedūra netaikoma greitkelio administravimo koncesijai ir, antra, šis pasiūlymas neatitiko nei Senojo viešųjų sutarčių kodekso, nei Naujojo viešųjų sutarčių kodekso 178 straipsnio ir 183 straipsnio 15 dalies reikalavimų.

20      Ativa pareiškė ieškinį Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Pjemonto regiono administracinis teismas, Italija), jame prašė, viena vertus, panaikinti pirmąjį sprendimą atmesti pasiūlymą ir, kita vertus, įpareigoti MIT pareikšti nuomonę dėl viešojo intereso ar pirmojo pasiūlymo tinkamumo.

21      Grįsdama šį ieškinį Ativa teigė, kad MIT nesilaikė trijų mėnesių termino, nustatyto Senojo viešųjų sutarčių kodekso 153 straipsnio 19 dalyje perkančiosioms administracijoms pateiktiems pasiūlymams įvertinti. Jos pirmasis pasiūlymas, pateiktas 2015 m. rugsėjo mėn., turėjo, vena vertus, būti įvertintas iki 2015 m. pabaigos, o ne, kaip tai buvo padaryta, 2016 m. birželio mėn., ir, kita vertus, reikėjo remtis Senojo viešųjų sutarčių kodekso, o ne Naujojo viešųjų sutarčių kodekso nuostatomis.

22      2016 m. rugsėjo 20 d. Ativa pateikė MIT antrą pasiūlymą dėl šios nutarties 18 punkte nurodytų projektų finansavimo, šį kartą pagrįstą Naujojo viešųjų sutarčių kodekso 183 straipsnio 15 dalimi. 2017 m. gegužės 22 d. sprendimu dėl motyvų, panašių į tuos, kuriais buvo pagrįstas pirmasis sprendimas atmesti pasiūlymą, MIT atmetė antrąjį pasiūlymą (toliau – antrasis sprendimas atmesti pasiūlymą). MIT, be kita ko, rėmėsi Naujojo viešųjų sutarčių kodekso 178 straipsnio 8bis dalimi, įtraukta Taisomuoju dekretu ir įsigaliojusia 2017 m. gegužės 20 d. Pagal šią nuostatą administracijos negalėjo suteikti greitkelių koncesijų, kurių galiojimas pasibaigė ar baigiasi, pagal projektų finansavimo procedūrą.

23      Ativa kreipėsi į Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Pjemonto regiono administracinis teismas) su ieškiniu, juo prašė, be kita ko, panaikinti antrąjį sprendimą atmesti pasiūlymą.

24      Dviem 2018 m. rugpjūčio 31 d. sprendimais šis teismas atmetė Ativa ieškinius.

25      Pirmajame sprendime minėtas teismas nusprendė, kad vien tai, jog MIT nesilaikė Senojo viešųjų sutarčių kodekso 153 straipsnio 19 dalyje numatyto trijų mėnesių termino, nereiškia, kad pirmasis sprendimas atmesti pasiūlymą yra neteisėtas. Be to, jis atmetė ieškinio pagrindą, susijusį su šios nuostatos pažeidimu, nes joje numatyta, kad projektų finansavimo pasiūlymą turi sudaryti pirminis projektas, kuriuo remiantis atrenkamas koncesininkas. Todėl Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Pjemonto regiono administracinis teismas) padarė išvadą, kad pasiūlymas, kuriame, kaip ir Ativa pasiūlyme, pateikiamas galutinis projektas, yra nepriimtinas, nes tokio projekto reikalaujama tik vėlesniame procedūros etape.

26      Šis teismas taip pat nusprendė, kad argumentas, jog MIT negalėjo savo sprendimo grįsti Naujojo viešųjų sutarčių kodekso 183 straipsniu, neturi reikšmės. Iš tiesų ši nuostata, nors priimta po pirmojo pasiūlymo pateikimo, galiojo pirmojo sprendimo atmesti pasiūlymą priėmimo momentu.

27      Antruoju sprendimu šis teismas atmetė ieškinį dėl antrojo sprendimo atmesti pasiūlymą, remdamasis tais pačiais motyvais, nurodytais šios nutarties 25 ir 26 punktuose. Be to, anot šio teismo, antrasis pasiūlymas neatitiko Naujojo viešųjų sutarčių kodekso 183 straipsnio 15 dalies.

28      Ativa dėl abiejų sprendimų pateikė apeliacinį skundą Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija). Ji teigia, kad Naujojo viešųjų sutarčių kodekso 178 straipsnio 8bis dalis, pagal kurią administracijoms draudžiama suteikti greitkelių koncesijas, kurių galiojimas baigėsi ar baigiasi, taikant šio kodekso 183 straipsnyje numatytą procedūrą, buvo įtraukta po to, kai ji pateikė abu pagrindinėje byloje nagrinėjamus pasiūlymus, todėl abu jos pasiūlymai turėjo būti reglamentuojami Senojo viešųjų sutarčių kodekso nuostatomis. Be to, kadangi MIT visiškai nesirėmė Taisomojo dekreto nuostatomis, Ativa negalėjo nurodyti priežasčių, dėl kurių naujai priimtos taisyklės netaikomos pagrindinėje byloje, o tai pažeidžia jos teisę dalyvauti procedūroje.

29      MIT mano priešingai, kad Naujojo viešųjų sutarčių kodekso 178 straipsnio 8bis dalis taikoma ratione temporis pagrindinėje byloje, nes ši nuostata susijusi su koncesijomis, „kurių galiojimas baigėsi ar baigiasi“. Be to, šios nuostatos taikymas prisideda prie didesnės konkurencijos ir buvusių valdytojų, kurie turi koncesijų, kurių galiojimas netrukus baigsis ir kurios buvo suteiktos be konkurso, padėties sustiprinimo išvengimo. Be to, iš tempus regit actum principo matyti, kad, išskyrus specialias pereinamojo laikotarpio nuostatas, kiekvienam procedūros etapui ar aktui taikoma tvarka, numatyta nacionalinėse nuostatose, galiojusiose tuo metu, kai vyksta šis etapas arba priimamas aktas, kuriuo užbaigiamas atskiras procedūros, per kurią jis priimtas, etapas. Šiuo atveju pagrindinė byla susijusi su parengiamuoju konkurso procedūros etapu, kuris įvyko įsigaliojus Naujajam viešųjų sutarčių kodeksui.

30      Be to, per pirminį etapą kalbama ne apie geriausio pasiūlymo parinkimą remiantis iš anksto nustatytais techniniais ir ekonominiais kriterijais, o apie išankstinį projekto pasiūlymo tinkamumo įvertinimą ir projekto, kuris turi būti viešojo pirkimo pagrindas, patvirtinimą. Pasiūlymą pateikęs asmuo laikomas „iniciatoriumi“ ir turi būti pakviestas teikti pasiūlymus tik tuo atveju, jei projektas būtų patvirtintas ir būtų paskelbtas konkursas.

31      Patvirtinus projektą, koncesija suteikiama tik pasibaigus konkurso procedūrai, remiantis ekonomiškai naudingiausio pasiūlymo kriterijumi. Šis etapas nepriklauso nuo ankstesnio ir turi vykti pagal konkurso taisykles, atsižvelgiant į Naujojo viešųjų sutarčių kodekso 183 straipsnio 15 dalyje pripažintą iniciatoriui pirmumo teisę.

32      Consiglio di Stato (Valstybės Taryba), kaip ir MIT, mano, jog pagal bendrąjį teisėtumo principą reikalaujama, kad administracija laikytųsi teisės aktų, galiojusių tuo metu, kai ji išreiškia savo valią organizuoti procedūrą, per kurią pasirenkamas koncesininkas. Todėl, jei pagal senojo įstatymo nuostatas pateiktas koncesijos pasiūlymas naujojo įstatymo įsigaliojimo momentu dar nebuvo patvirtintas, administracija gali, išskyrus kai taikomos vykstant procedūrai įsigaliojusiuose teisės aktuose numatytos pereinamojo laikotarpio taisyklės, patvirtinti šį projektą ir surengti konkursą tik remdamasi nauja tvarka.

33      Greitkelių koncesijų srityje Taisomuoju dekretu Naujojo viešųjų sutarčių kodekso 178 straipsnis buvo papildytas 8bis dalimi, pagal kurią draudžiama suteikti greitkelių koncesijas, kurių terminas pasibaigė ar baigiasi, taikant šio kodekso 183 straipsnyje numatytą projektų finansavimo procedūrą.

34      Šiomis aplinkybėmis prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas mano, pirma, kad antrasis sprendimas atmesti pasiūlymą yra teisėtas. Iš tiesų Naujojo viešųjų sutarčių kodekso 178 straipsnio 8bis dalis įsigaliojo pirminiame procedūros etape, todėl ji taikoma sprendimui, kuriuo galutinai užbaigiama procedūra ir atmetamas pasitraukiančio koncesininko pasiūlymas.

35      Antra, kadangi pirmasis sprendimas atmesti pasiūlymą buvo priimtas prieš įsigaliojant Taisomajam dekretui, draudimas pasinaudoti projektų finansavimu greitkelio koncesijai netaikomas. Vis dėlto, nors MIT negalėjo remtis Naujojo viešųjų sutarčių kodekso 178 straipsnio 8bis dalimi, atmesdama pirmąjį pasiūlymą, šios nuostatos pažeidimas neturi reikšmės. Iš tiesų ši nuostata taip pat draudžia į perkančiosios administracijos programą įtraukti privačių ekonominės veiklos vykdytojų projektus, kurie jau buvo įvertinti kaip tinkami, todėl Ativa nėra suinteresuota, kad būtų panaikintas pirmasis sprendimas atmesti pasiūlymą.

36      Vis dėlto Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) mano, kad būtina išnagrinėti Ativa pateiktą teisinį pagrindą, susijusį su tuo, kad, visiškai ir paprasčiausiai uždraudžiant koncesiją suteikiančioms administracijoms naudotis projektų finansavimu siekiant suteikti koncesiją, Naujojo viešųjų sutarčių kodekso 178 straipsnio 8bis dalimi būtų pažeistas „procedūros laisvės“ principas, pagal kurį koncesiją suteikianti administracija turi didelę diskreciją apibrėžti ir organizuoti procedūrą, per kurią pasirenkamas koncesininkas, ir kurio privalo laikytis nacionalinės teisės aktų leidėjas pagal Direktyvos 2014/23 68 konstatuojamąją dalį, 30 straipsnį ir 37 straipsnio 6 dalį.

37      Atsižvelgdama į šias aplinkybes Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šį prejudicinį klausimą:

„Ar [Sąjungos] teisė, visų pirma Direktyvoje [2014/23] įtvirtinti principai, konkrečiai – laisvė pasirinkti koncesijų suteikimo procedūras, laikantis skaidrumo ir lygiateisiškumo principų, kai ši laisvė numatyta [šios direktyvos] 68 konstatuojamojoje dalyje ir 30 straipsnyje, draudžia nacionalinę nuostatą, numatytą [Naujojo viešųjų sutarčių kodekso] 178 straipsnio 8bis dalyje, pagal kurią administracijoms besąlygiškai draudžiama suteikti greitkelių koncesijas, kurių galiojimas pasibaigė ar baigiasi, pasinaudojant [šio kodekso] 183 straipsnyje, reglamentuojančiame projekto finansavimą, numatytomis procedūromis?“

 Dėl prejudicinio klausimo

38      Pagal Teisingumo Teismo procedūros reglamento 99 straipsnį, jeigu atsakymą į klausimą, dėl kurio pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą, galima aiškiai nustatyti iš jurisprudencijos arba jeigu atsakymas į tokį klausimą nekelia jokių pagrįstų abejonių, Teisingumo Teismas, vadovaudamasis teisėjo pranešėjo siūlymu ir išklausęs generalinį advokatą, bet kada gali nuspręsti priimti sprendimą motyvuota nutartimi.

39      Šioje byloje reikia taikyti šią nuostatą.

40      Pirmiausia reikia pažymėti, kad šiuo prašymu priimti prejudicinį sprendimą ne siekiama išsiaiškinti, ar Naujojo viešųjų sutarčių kodekso 183 straipsnyje reglamentuojama projektų finansavimo procedūra suderinama su Direktyva 2014/23, bet norima nustatyti, ar valstybė narė gali įpareigoti savo perkančiąsias organizacijas pasinaudoti koncesija greitkelių eksploatacijai ir taip uždrausti joms pasirinkti projektų finansavimo procedūrą.

41      Savo klausimu Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) iš esmės siekia išsiaiškinti, ar Direktyvos 2014/23 2 straipsnio 1 dalies pirma pastraipa, siejama su šios direktyvos 30 straipsniu ir 5 bei 68 konstatuojamosiomis dalimis, turi būti aiškinama taip, kad pagal ją draudžiama nacionalinės teisės nuostata, pagal kurią perkančiosioms organizacijoms draudžiama suteikti greitkelių koncesijas, kurių galiojimas pasibaigė ar baigiasi, naudojantis Naujojo viešųjų sutarčių kodekso 183 straipsnyje numatyta projektų finansavimo procedūra.

42      Atsižvelgiant tiek į Direktyvos 2014/23 tekstą, tiek į naujausią Teisingumo Teismo jurisprudenciją viešųjų pirkimų srityje, į šį klausimą reikia atsakyti neigiamai.

43      Pirma, kaip matyti iš Direktyvos 2014/23 1 straipsnio, siejamo su jos 8 konstatuojamąja dalimi, šios direktyvos tikslas tik nustatyti taisykles, kuriomis reglamentuojamos perkančiųjų organizacijų ir perkančiųjų subjektų pirkimų sudarant koncesiją, kurios vertė, kaip numatoma, yra ne mažesnė nei 8 straipsnyje nustatyta riba, procedūros.

44      Direktyva 2014/23 taikoma tik tuo atveju, kai perkančioji organizacija arba perkantysis subjektas pradėjo koncesijos suteikimo procedūrą.

45      Antra, Direktyvos 2014/23 2 straipsnio 1 dalies pirma pastraipa pripažįstamas laisvo nacionalinių, regionų ir vietos valdžios institucijų vykdomo administravimo pagal nacionalinę ir Sąjungos teisę principas. Tos „valdžios institucijos“, kaip valdžios institucijos, turinčios norminio reguliavimo įgaliojimus, o ne kaip perkančiosios organizacijos arba perkantieji subjektai, gali nekliudomos spręsti, kaip geriausiai administruoti darbų vykdymą ar paslaugų teikimą, visų pirma siekiant užtikrinti aukštą kokybės, saugos ir prieinamumo lygį, lygiateisiškumą ir visuotinio prieinamumo bei naudotojų teisių propagavimą viešųjų paslaugų srityje.

46      Trečia, iš Direktyvos 2014/23 2 straipsnio 1 dalies antros pastraipos, siejamos su jos 5 konstatuojamąja dalimi, matyti, kad šios institucijos gali pasirinkti vykdyti savo viešojo intereso užduotis, naudodamos nuosavus išteklius arba bendradarbiaudamos su kitomis valdžios institucijomis, arba šias užduotis pavesti ekonominės veiklos vykdytojams.

47      Taigi atrodo, kad Direktyva 2014/23 negali atimti iš valstybių narių laisvės teikti pirmenybę tam tikram valdymo būdui kitų nenaudai. Iš tiesų ši laisvė reiškia pasirinkimą, atliekamą etape, ankstesniame už sutarties sudarymo etapą, taigi ji neturėtų patekti į šios direktyvos taikymo sritį (pagal analogiją žr. 2019 m. spalio 3 d. Sprendimo Irgita, C‑285/18, EU:C:2019:829, 44 punktą; 2020 m. vasario 6 d. Nutarties Pia Opera Croce Verde Padova, C‑11/19, EU:C:2020:88, 41 punktą ir 2020 m. vasario 6 d. Sprendimo Rieco, C‑89/19–C‑91/19, EU:C:2020:87, 33 punktą).

48      Ketvirta, šio aiškinimo negali paneigti minėtos direktyvos 30 straipsnio 1 dalyje ir jos 68 konstatuojamojoje dalyje esantis teiginys, kad perkančioji organizacija arba perkantysis subjektas gali laisvai organizuoti procedūrą, per kurią laikantis šios direktyvos pasirenkamas koncesininkas.

49      Iš tiesų tuo atveju, kai nacionalinės, regionų arba vietos valdžios institucijos ketino teikti pirmenybę tam tikram valdymo būdui, perkančiosios organizacijos ir perkantieji subjektai naudojosi tik sąlygine laisve, kuri gali būti naudojama tik neperžengiant minėtų valdžios institucijų anksčiau priimtų politinių sprendimų ribų.

50      Penkta, nacionalinių, regionų arba vietos valdžios institucijų laisvė pagal Direktyvos 2014/23 2 straipsnio 1 dalies pirmą pastraipą nekliudomoms spręsti, kaip geriausiai administruoti darbų vykdymą ar paslaugų teikimą, vis dėlto nėra neribota. Priešingai, ji turi būti įgyvendinama laikantis pagrindinių SESV nuostatų, visų pirma laisvo prekių judėjimo, įsisteigimo laisvės ir laisvo paslaugų teikimo, taip pat iš jų išplaukiančių principų, kaip antai vienodo požiūrio, nediskriminavimo, abipusio pripažinimo, proporcingumo ir skaidrumo (pagal analogiją žr. 2019 m. spalio 3 d. Sprendimo Irgita, C‑285/18, EU:C:2019:829, 48 punktą ir jame nurodytą jurisprudenciją; 2020 m. vasario 6 d. Sprendimo Pia Opera Croce Verde Padova, C‑11/19, EU:C:2020:88, 45 punktą ir 2020 m. vasario 6 d. Sprendimo Rieco, C‑89/19 – C‑91/19,EU:C:2020:87, 37 punktą).

51      Nors prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pagrindinėje byloje turi įsitikinti, kad perkančiosioms organizacijoms ir perkantiesiems subjektams nustatytas draudimas pasinaudoti projektų finansavimo procedūra, kaip antai numatytas Naujojo viešųjų sutarčių kodekso 178 straipsnio 8bis dalyje, neviršijo šios nutarties ankstesniame punkte minėtų ribų, atrodo, kad tiek iš sprendimo dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą, tiek iš Italijos vyriausybės ir Europos Komisijos Teisingumo Teismui pateiktų rašytinių pastabų matyti, kad šia nuostata buvo siekiama užtikrinti kuo platesnį greitkelių koncesijų atvėrimą konkurencijai. Kadangi greitkelių koncesijų sektorius buvo atvertas konkurencijai tik neseniai, Italijos teisės aktų leidėjas pasirinko viešojo pirkimo konkurso sistemą, uždrausdamas alternatyvą, t. y. šių koncesijų suteikimą finansuojant projektus. Taip Naujojo viešųjų sutarčių kodekso 178 straipsnio 8bis dalimi siekiama išvengti bet kokio pranašumo, jeigu toks būtų, iš tikrųjų pasitraukiantiems koncesininkams.

52      Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, į pateiktą klausimą reikia atsakyti, kad Direktyvos 2014/23 2 straipsnio 1 dalies pirma pastraipa, siejama su šios direktyvos 30 straipsniu ir 5 ir 68 konstatuojamosiomis dalimis, turi būti aiškinama taip, kad pagal ją nedraudžiama nacionalinės teisės nuostata, pagal kurią perkančiosioms organizacijoms draudžiama suteikti greitkelių koncesijas, kurių galiojimas pasibaigė ar baigiasi, naudojantis Naujojo viešųjų sutarčių kodekso 183 straipsnyje numatyta projektų finansavimo procedūra.

 Dėl bylinėjimosi išlaidų

53      Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.

Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (devintoji kolegija) nutaria:

2014 m. vasario 26 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2014/23/ES dėl koncesijos sutarčių suteikimo 2 straipsnio 1 dalies pirma pastraipa, siejama su šios direktyvos 30 straipsniu ir 5 ir 68 konstatuojamosiomis dalimis, turi būti aiškinama taip, kad pagal ją nedraudžiama nacionalinės teisės nuostata, pagal kurią perkančiosioms organizacijoms draudžiama suteikti greitkelių koncesijas, kurių galiojimas pasibaigė ar baigiasi, naudojantis 2016 m. balandžio 18 d. decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (Įstatyminis dekretas Nr. 50 dėl viešųjų sutarčių kodekso) 183 straipsnyje numatyta projektų finansavimo procedūra.